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Resumen: Este trabajo procura realizar un balance de la 12º Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio, desarrollada en el mes de junio de 2022. Se argumenta que dicho encuentro constituyó un punto de inflexión para la gobernanza multilateral en un contexto particularmente turbulento de la economía y del comercio internacional. El análisis del proceso negociador y de los acuerdos alcanzados permite sugerir una serie de cambios que acontecen en las dinámicas de la gobernanza global del comercio internacional, así como identificar desafíos y amenazas para su funcionamiento.
La primera parte del documento repasa las crisis que han afectado a la Organización Mundial de Comercio en sus casi 30 años de existencia. Luego, el trabajo analiza el efecto de la pandemia de COVID-19 y de la guerra ruso-ucraniana como factores disruptivos en el comercio internacional y en la dinámica de funcionamiento de este organismo. Finalmente, se analiza cómo estos dos elementos de crisis y factores disruptivos condicionaron la dinámica del encuentro ministerial y se evalúan los resultados alcanzados en Ginebra considerando las declaraciones y acuerdos conseguidos en el encuentro.
Palabras claves: Organización Mundial de Comercio; Multilateralismo; Gobernanza Global; Crisis de Globalización
En junio 2022 tuvo lugar la 12º Conferencia Ministerial (CM12) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en un contexto particularmente turbulento de la economía y del comercio internacional. La ocasión sirvió de prueba para analizar si, ante los cambios que acontecen en el orden internacional, el multilateralismo –reiteradamente en crisis- sigue siendo un instrumento para la gobernanza global del comercio internacional. El análisis del proceso negociador, así como de los resultados alcanzados, permite sugerir una serie de transformaciones que acontecen en las dinámicas de la gobernanza global del comercio internacional e identificar desafíos y amenazas para el funcionamiento del multilateralismo.
La primera parte del documento se centra en analizar los antecedentes en materia del funcionamiento de la Organización Mundial de Comercio y sus recurrentes crisis. Luego, el trabajo analiza el efecto de la pandemia de COVID-19 y de la guerra ruso-ucraniana como factores disruptivos en el comercio internacional y en la dinámica de funcionamiento de este organismo. Finalmente, se analiza cómo estos dos elementos de crisis y factores disruptivos condicionaron la dinámica del encuentro ministerial y se evalúan los resultados alcanzados en Ginebra considerando las declaraciones y acuerdos conseguidos en el encuentro.
Los países que impulsaron la creación de la Organización Mundial de Comercio ambicionaban que esta se convertirse en el organismo internacional capaz de moldear las políticas comerciales de la comunidad internacional con mucha más robustez que su antecesor el GATT. En la OMC se encarnaban las expectativas y creencias de una “era dorada de la globalización”: la expansión trepidante del comercio mundial, impulsada bajo un sistema de reglas abierto y predecible, prometía llevar a una era de crecimiento global, desarrollo económico, extensión de las democracias liberales, y cooperación internación. En uno de sus primeros discursos, Renato Ruggiero, quien fuera el primer director general de la OMC sostenía que “La interdependencia ha hecho una gran contribución al aumento de los ingresos y la paz entre las naciones, y está aquí para quedarse y crecer.” (Ruggiero, 1995).
Con relativo éxito la OMC logró cumplir sus metas de brindar transparencia al sistema internacional, ejercer el mecanismo de solución de diferencias, y administrar los acuerdos existentes (Koopman, Hancock, Piermartini, & Bekkers, 2020). Sin embargo, no logró alcanzar nuevos acuerdos multilaterales sustantivos en ninguna de las arenas comprendidas, con la excepción del Acuerdo de Facilitación de Comercio de 2013. Las expectativas de resultados en torno a los efectos que provocaría esta Organización demostraron ser exagerados. Así, desde su momento fundacional la OMC fue objeto de críticas por parte de la sociedad civil y de los policy-makers, desembocando en una serie de “crisis” sucesivas: de legitimidad externa (resultados) e interna (proceso), de efectividad y relevancia (imposibilidad de arribar a acuerdos), y eventualmente, sistémica. El multilateralismo fue reiteradamente considerado en “crisis”.
Primero, tuvo lugar una crisis por la inconformidad de los países en desarrollo con los resultados de la Ronda Uruguay (Steinberg, 2007), al percibir estos países que los acuerdos estaban desequilibrados: los compromisos asumidos por los países desarrollados sobre la agricultura y el sector textil no se cumplían conforme lo pautado -por ejemplo en materia de subsidios a la agricultura- y no tenían el impacto esperado por los países en desarrollo, a la vez que los costos de implementación de los compromisos asumidos por estos últimos estaban siendo mayores a los que habían proyectado.
Posteriormente, el fracaso de la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999, signado por la emergencia de los movimientos antiglobalización, pero también por el enfrentamiento entre países desarrollados y en desarrollo, acentúo la imagen de crisis de la OMC. Esta vez el énfasis recayó en los cuestionamientos de "legitimidad". Por un lado, se remarcaba la falta de transparencia en los mecanismos de toma de decisión -debido a la prevalencia de las modalidades informales reducidas-; por otro lado, se señalaba como un punto crítico la escasa participación de la sociedad civil; asimismo, la falta de resultados de los procesos de negociación y de su impacto sobre la economía formaban parte de los cuestionamientos que recibía la OMC (Elsig, 2007; Daemmrich, 2011).
Las negociaciones de la Ronda Doha, lanzadas en 2001, evidenciaban una situación de parálisis para los años 2006-2007, lo que profundizó tales nociones de crisis respecto de su incapacidad para desarrollar la función para ser foro de las negociaciones entre sus miembros. El foco estaba tanto en el procedimiento de las negociaciones como en las (des) adaptaciones del diseño institucional a la creciente membresía, la distribución de poder mundial y la complejidad de los temas relevantes para el comercio mundial (Low, 2011; Steinberg, 2007; Hale, Held y Young, 2013).
Frente a tal parálisis los países que buscaban una mayor regulación y liberalización de las políticas comerciales optaron además por orientar sus esfuerzos mediante acuerdos preferenciales. A 2022 se han notificado ante la OMC 580 acuerdos regionales, de los cuales 355 se encuentran en vigor. Estos acuerdos, si bien logran mayores niveles de efectividad así como de profundidad en la complejidad de los temas abordados, tienen sus propias limitaciones: siendo que carecen de legitimidad multilateral; generan una regulación asimétrica del comercio global; conducen a la consolidación de un conjunto de temas de baja cooperación; y erosionan la relevancia del mecanismo de solución de diferencias de la OMC –lo que termina incrementando la noción de crisis-.
Finalmente, la llegada de gobiernos de tipo nacionalistas-proteccionistas en países desarrollados introdujo un nuevo agregado al, por un lado, postular fuerte escepticismo por parte de los beneficios relativos a la globalicen y por otro, tender a implementar de manera acreciente nuevas medidas proteccionistas (Baldwin & Evenett, 2020; Evenett & Fritz, 2019; Zelicovich, 2020). En esta coyuntura, se ahondaron las percepciones de mal funcionamiento de la gobernanza del comercio internacional: se apuntaba a la falta de transparencia en prácticas comerciales no suficientemente abordadas en la OMC así
como el bajo cumplimiento de las obligaciones de notificación (Bown & Hillman, 2019); también, a las diferencias entre los miembros respecto de los principios que orientan la gobernanza del comercio internacional (Stephen & Parízek, 2019). El punto máximo de esta nueva etapa se ilustró con el bloqueo de EEUU al Órgano de Apelaciones (Hoekman & Mavroidis, 2019; Zelicovich, 2020) .
Se configuró una crisis de tipo sistémica en el que prácticamente en todas las funciones de la OMC –la de ser foro para las negociaciones entre sus miembros; la de solución de controversias; y la de administración de los acuerdos– se presentaba algún cuestionamiento y donde existían bloqueos y preferencias divergentes entre los países miembros. Además de ello, otros factores en las dinámicas del comercio comenzaron a permear la agenda de “problemas” de la gobernanza multilateral: la automatización y creciente servificación de los procesos productivos (Xing & Gentile, 2021) generó impacto sobre las cuestiones a ser negociadas; así como también la relevancia ascendente de la transición energética (Bolton, Despres, Pereira da Silva, Samama, & Svartzman, 2020); y también el cambio en el alcance y modo de la política comercial, donde destaca un uso geoeconómico (Roberts, Moraes, & Ferguson, 2019).
Algunos signos de respuesta a esta serie de crisis y cambios comenzaron a configurarse en la Conferencia Ministerial de Buenos Aires de 2017. En esa reunión, tras el antecedente del encuentro de Nairobi donde se rompió el consenso en torno al mandato de Doha, un conjunto de países miembros impulsó una nueva agenda: la de las Iniciativas Conjuntas. Sobre una base plurilateral, distintas configuraciones de miembros comenzaron a tratar temas nuevos para el régimen multilateral de comercio. En comercio electrónico, facilitación de inversiones, mipymes, regulación doméstica de servicios se organizaron programas de trabajo que fueron avanzando en la construcción de propuestas de negociaciones.
A la vez, otras cuestiones, como el rol y empoderamiento de las mujeres en el comercio internacional fueron ganando peso en la agenda; así como las cuestiones ambientales. Estas últimas se incorporaron en 2021 como otras iniciativas plurilaterales: Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental, Diálogo Informal sobre los Plásticos, y Reforma de las Subvenciones a los Combustibles Fósiles.
Por su parte, relativo a las cuestiones institucionales y bloqueo del órgano de apelaciones, a partir de 2018 los miembros de la OMC comenzaron a plantear un proceso de negociaciones paralelo, bajo el título de Reforma OMC (Zelicovich, 2020).
Un último proceso relevante para analizar la situación del multilateralismo en la gobernanza del comercio internacional y evaluar la 12º Conferencia Ministerial fue la de la elección de un nuevo Director General. En el mes de mayo 2019 Roberto Azevêdo presentó su renuncia anticipada como director general de la OMC. Si bien se trata esencialmente un puesto técnico y cuya función central es la de actuar como honest broker entre los miembros, dado el contexto el proceso quedó inmerso en la disputa hegemónica entre EEUU-China. De 8 candidatos presentados, la troika encargada de encausar la elección no pudo arribar a un acuerdo a tiempo frente el entrecruzamiento de preferencias entre las candidatas Yoo Myung-hee, avalada por EEUU y Corea, y Ngozi Okonjo-Iweala, por Nigeria, que tenía el apoyo de los países en desarrollo –incluida China-. Ante el bloqueo en julio 2020, el Consejo General acordó prorrogar los mandatos de los cuatro Directores Generales Adjuntos en funciones hasta la elección de un nuevo Director General. Fue recién en de febrero 2021 cuando tras cambio de postura de EEUU con el gobierno de Biden, y la renuncia de la candidata de Corea del Sur, el Consejo General eligió a Ngozi Okonjo Iweala como Directora General.
En ese marco de debilidad del sistema multilateral de comercio, producto de las sucesivas crisis analizadas, tienen lugar dos fenómenos que resultan disruptivos para la gobernanza global del comercio internacional. La pandemia de COVID-19 y la guerra de Rusia-Ucrania se constituyeron en fenómenos que en su origen son externos al sistema comercial, pero cuyos efectos impactan de manera sustantiva en el flujo de bienes y servicios a nivel mundial. Además, interpelaron de manera directa a la capacidad de la OMC de orientar las políticas comerciales de sus miembros: las distintas respuestas –cooperativas o no cooperativas- que los países aplican en sus políticas comerciales frente a estos fenómenos generan impactos respecto de cómo los mismos se resuelven y con qué consecuencias distributivas lo hacen a nivel global, configurando un escenario propio de la figura de teoría de juegos del “dilema del prisionero”.
Cuando el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud oficializó el estado de pandemia para el COVID-19, el comercio mundial ya había comenzado reflejar las disrupciones económicas ocasionadas por las medidas preventivas, así como por las medidas de restricción dada la disputa por la adquisición de insumos médicos primero, y vacunas después. A mediados de mayo de 2020 los Miembros de la OMC habían puesto en aplicación 256 medidas comerciales y relacionadas con el comercio expresamente vinculadas a la pandemia de COVID-19 (Organización Mundial de Comercio, 2020); para fines 2021 había “vigentes 205 medidas de facilitación del comercio relacionadas con la COVID-19, con un valor estimado del comercio abarcado de USD 112.000 millones, frente a 56 medidas de restricción del comercio con un valor estimado del comercio abarcado de USD 92.000 millones” (Organización Mundial del Comercio, 2021). Si bien inicialmente la OMC estimaba una contracción del comercio internacional de hasta 32% anual, en concreto el comercio disminuyó 5,3% en 2020 y tuvo una recuperación de 9,8%.
Las medidas de estímulo fiscal implementadas por diversos estados de una manera no coordinada, así como el peso de estas restricciones (y otras medidas de tipo proteccionistas) llevaron a la expansión de las disrupciones en las cadenas de valor, que continuó afectando el comercio. Por su parte, las medidas que limitaron la producción y comercio de vacunas condujeron a un escenario sumamente asimétrico en cuanto a la capacidad de recuperación y apertura económica de las distintas regiones. Hasta junio 2021 el 90% del comercio de vacunas estuvo concentrado en países de ingresos altos y de medianos y altos; y solo a partir de julio 2021 los países de ingresos medios y bajos pudieron tener un aprovisionamiento mayor de vacunas. A mayo 2022 en los países de ingresos bajos apenas el 14,1% de la población había accedido a la vacunación completa, en tanto que 73% lo había hecho en los países más ricos (WTO-IMF, 2022).
En segundo término, la invasión de Rusia sobre Ucrania, en febrero 2022, también generó una nueva ola de factores disruptivos sobre el comercio internacional y sobre las políticas comerciales. Se trata de países estratégicos en la producción y el comercio de bienes claves como cebada, trigo, maíz, fertilizantes, energía. El enfrentamiento militar, sumado a los efectos de las sanciones económico-comerciales aplicadas por occidente, generó una reducción de la oferta y disparó un alza record de los niveles de precios de alimentos y energía. Esto por su parte, impactó en las políticas comerciales de tanto importadores como exportadores de alimentos. Como consecuencia de estos eventos, las proyecciones sobre el crecimiento de la economía mundial y del comercio de mercancías se ajustaron a la baja. Los guarismos del FMI pasaron de un 6.1% de crecimiento del PBI global en 2021 a un 3,6% en 2022. En términos de comercio, la OMC sugirió un ajuste de un crecimiento esperado de 4,7% a 2.4%.
Sendos eventos evidenciaron un debilitamiento de los mecanismos de la gobernanza multilateral de comercio. Los países tendieron a aplicar restricciones, llegando a cubrir el 9% del comercio mundial; y no hubo una respuesta coordinada a la crisis. Se expandió la noción de riesgos y vulnerabilidades asociadas a la interdependencia económica (Actis, 2022), así como el creciente uso instrumental de la diplomacia económica para fines políticos y estratégicos (Zelicovich, 2022).
Frente a estos procesos la Organización Mundial de Comercio alcanzó a proveer transparencia respecto de las medidas en curso, y a sugerir algunas pautas de conducta (medidas temporales, lo menor distorsivas del comercio posible, etc), pero no pudo ser un foro donde se articulasen respuestas compartidas para que las políticas económicas en general y políticas comerciales en particular incidieran positivamente en la duración y magnitud de los impactos negativos que se observaban.
La acumulación de crisis en el sistema multilateral de comercio y la resonancia de los efectos disruptivos de la pandemia y de la guerra ruso-ucraniana fueron los entretelones de la 12º Conferencia Ministerial de la OMC. A la luz de esta combinación, resulta llamativo notar los contrastes entre el entorno del sistema de gobernanza global del comercio de esta Conferencia Ministerial y el de su antecesora de 2017.
Para 2022, producto de la transición de poder en el marco de la “crisis de globalización” pero también a raíz del efecto catalizador de la pandemia y la guerra, estaba claro que la política comercial había dejado de ser una cuestión técnica y de “baja agenda” para convertirse en una carta estratégica de la política internacional. Detrás de esta noción, marcando la vigencia de un momento geoeconómico, se encuentran tres ideas sustantivas y vinculadas entre sí: en primer término, la ruptura de las promesas o expectativas de convergencia que habían existido otrora en torno al régimen multilateral de comercio: la hiperglobalización no habría llevado a la convergencia de todos los países hacia economías liberales democráticas; en segundo lugar, la toma de conciencia respecto de la vulnerabilidad que genera la interdependencia comercial; y finalmente, vinculado a lo anterior, el recurrente uso instrumental del comercio y de la política comercial para metas políticas y estratégicas –weaponization–. Estas tres ideas, centrales a 2022, eran apenas marginales en 2017.
En segundo término, y consecuencia o vinculado de lo anterior, hay una mayor conciencia relativa a la diversidad entre los miembros de la OMC respecto del tamaño de sus economías, sus capacidades, sus preferencias e incluso sus valores (Stephen & Parízek, 2019). Como parte de esa diversidad hay también una “ausencia de apetito o deseo” entre los distintos actores que pudieran pugnar por la liberalización multilateral (Wolff, 2022): se registra un cambio de preferencias respecto de la construcción de acuerdos multilaterales que restrinjan la injerencia del Estado sobre las dinámicas del Mercado.
En tercer término, y a diferencia de otras conferencias ministeriales precedentes, hay problemas inmediatos del “mundo real” cuya solución y efectos distributivos depende en buena parte de las capacidades de los países miembros de alcanzar salidas coordinadas en el marco de la OMC. La emergencia climática, la provisión de salud, y la seguridad alimentaria han sido agendas re-impulsadas por la pandemia y por la guerra ruso-ucraniana y que hoy se enlistan entre dichas prioridades.
Siguiendo el paralelo trazado, al igual que en 2017 para mediados de 2022 no hay liderazgos claros, pero sí actores con capacidad de condicionar la evolución del proceso; y las agendas de negociación continúan siendo tremendamente complejas.
Desde esta óptica, la 12º Conferencia Ministerial de la OMC se presenta como un momento decisivo para la gobernanza global de comercio, aunque –como hemos señalado- como un escenario de escepticismo y limitaciones.
Inicialmente, en Julio de 2018 los miembros anunciaron que celebrarían su próxima Conferencia Ministerial en Asia Central, en Astana (Kazajstán) en 2020, en donde los temas centrales serían aquellos pendientes de la fracasada Ronda Doha (incluida la ministerial de Buenos Aires): las subvenciones a la pesca, la reforma OMC, transparencia, y algunas cuestiones de desarrollo (incluida la agenda de agricultura). El estallido de la pandemia, sin embargo, llevó a suspender la Ministerial en dos ocasiones (junio 2020 y diciembre 2021) e impactó tanto en la manera en la que se desarrollaron las negociaciones, como también en la agenda abarcada –que sufrió modificaciones–, y en las expectativas internas y externas respecto del funcionamiento del multilateralismo comercial.
Bajo el liderazgo de Ngozi Okonjo-Iweala, la Conferencia Ministerial de 2022 se extendió entre el 12 y 17 de junio, y tuvo cuatro temas articuladores. Estos fueron (i) “la respuesta a situaciones de emergencia incluida la pandemia”, donde se incluía el waiver a patentes medicinales relativas al COVID19; (ii) “seguridad alimentaria”; (iii) “reforma OMC” y (iv) “subvenciones a la pesca” (Okonjo-Iweala, 2022). Esta selección combinó la configuración de aquello que los miembros identificaban como un problema de las relaciones comerciales internacionales, con la expectativa de resultados desde la comunidad internacional –en un proceso de legitimación de la OMC-, y aquellas cuestiones que parecieran alcanzables, dada la historia reciente del organismo. Por fuera de esta agenda, se encontraban las cuestiones abordadas de forma plurilateral bajo la figura de Iniciativas Conjuntas; así como temas pendientes de la vieja agenda de Doha.
La dinámica negociadora incluyó tanto sesiones temáticas como reuniones horizontales que buscaron ganar legitimidad para el sistema; la emisión de discursos pre-grabados, en post de un uso más eficiente del tiempo; y la articulación de sesiones multilaterales, junto a instancias reducidas tipo Green-Rooms y sesiones en los márgenes, que buscaban dar impulso político y factibilidad a los acuerdos buscados. De hecho, el encuentro se prolongó casi dos días adicionales en post de mantener el impulso para arribar a algunos resultados.
Tras estos esfuerzos de negociaciones durante la Conferencia Ministerial los países miembros alcanzaron un paquete de declaraciones y acuerdos: un documento final con un conjunto de afirmaciones y plan de trabajo compartido; una Declaración Ministerial sobre la Respuesta de Emergencia a la Inseguridad Alimentaria; una Decisión Ministerial sobre la Exención de las Prohibiciones o Restricciones a la Exportación para las Compras de Alimentos Realizadas por el Programa Mundial de Alimentos; una Declaración Ministerial sobre la Respuesta de la OMC a la Pandemia de COVID-19 y la Preparación para Futuras Pandemias; una Decisión Ministerial relativa al Acuerdo sobre los ADPIC; una Decisión relativa a la moratoria y el Programa de Trabajo sobre el Comercio Electrónico; un Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca; y una Declaración sobre Cuestiones Sanitarias y Fitosanitarias.
Vis a vis otras Conferencias Ministeriales (como las de Seattle; Cancún; o Ginebra 2009 y Ginebra 2011) se trata de un encuentro que puede ponderarse como “exitoso” en tanto mecanismo de gobernanza multilateral del comercio. En este mecanismo institucional fue posible arribar, mediante el consenso, a decisiones comunes entre los miembros en temas que éstos imputan como problemáticos de las relaciones económicas internacionales. No obstante, la evaluación de estos resultados requiere una mirada más detallada sobre los contenidos de esa agenda –así como sobre aquellos que quedaron ausentes–.
a) Respuesta a la pandemia y el waiver de propiedad intelectual
Acorde a lo señalado supra, la pandemia de Covid-19 interpeló al sistema multilateral de comercio en forma directa, poniendo en cuestión su capacidad para orientar la conducta de los países miembros en contextos adversos. Por esta razón, y ante la necesidad de recobrar legitimada como foro para la gobernanza, la respuesta a la pandemia se convirtió en uno de los ejes centrales de la CM12. Su relevancia radicaba no solo en los efectos de eficiencia sobre el flujo de comercio de bienes y servicios que generaría un acuerdo en esta línea, sino también sobre un factor de legitimidad externa y fundamentalmente respecto de su capacidad para incidir en la manera en la que pudiera sustanciarse o no la capacidad de acceso a las vacunas de los distintos países en función de las restricciones del acuerdo de propiedad intelectual relativo al comercio.
En torno a las tres funciones principales de la OMC en el debate por la Reforma OMC se abordaron un conjunto diverso de propuestas e iniciativas –que no ha llevado a la fecha a resultados concretos-. Del lado de la función legislativa puntos de discusión han sido el modo de designación, alcance y duración de “trato especial y diferenciado”, así como la actualización de la agenda negociadora, y la revisión de distintas modalidades de negociación (multilateralismo flexible, negociaciones plurilaterales). También ha entrado en este punto el rol de la Secretaria para proveer recursos en las negociaciones, así como la frecuencia y tipo de reuniones negociadoras que se celebran (especialmente respecto de las Conferencia Ministeriales). En el pilar de solución de diferencias, la agenda de reforma ha buscado atender a las distintas causas del bloqueo del órgano de apelaciones. En cuanto a la función administrativa, la principal agenda ha sido la de la transparencia y notificaciones, que adquirió un carácter horizontal en todo el resto de las agendas
Dos documentos mostraron los resultados del debate. Por un lado, en la declaración ministerial, uno de los resultados alcanzados fue la confirmación de los principios que deberían ordenar la respuesta de los países ante las pandemias. El documento sostiene “la importancia de asegurar que cualquier medida comercial de emergencia destinada a hacer frente a la COVID-19, si se considera necesaria, sea específica, proporcionada, transparente, temporal, y no cree obstáculos innecesarios al comercio ni perturbaciones innecesarias en las cadenas de suministro”. No obstante, no se trata de una enunciación nueva sino más bien de la reiteración de obligaciones existentes, tal como queda de manifiesto en el último párrafo del documento. Allí se afirma que la declaración “no altera los derechos y obligaciones de los Miembros de la OMC (..) ni crea subcategorías de países en desarrollo Miembros”.
Además de esto, en la declaración final de la CM12 los países se comprometieron a realizar una evaluación del funcionamiento cada uno de los consejos y comités de la OMC durante la pandemia. Acorde al cronograma previsto, los miembros deberán presentar un balance de dicha tarea a recién finales de 2024.
Finalmente, entre los documentos se logró incluir una Decisión Ministerial respecto de los compromisos de propiedad intelectual. Ese era sin dudas el mayor anhelo de Ngozi. Inicialmente La solicitud de un waiver –excepción– fue inicialmente impulsada por India y Sudáfrica en octubre de 2020 y resistida por Japón, Reino Unido y la Unión Europea –entre otros. Al inicio del encuentro las cuestiones entre corchetes eran 5: quien accede al trato especial y diferenciado, cual es el alcance del waiver sobre la patente, cual es el plazo para el waiver, y si puede expandirse a otras áreas y no solo vacunas. Tras jornadas intensas de negociación logró establecerse un compromiso relativo a la autorización del uso de la “materia de una patente” (entendiendo por ello los ingredientes y los procesos necesarios para la fabricación de la vacuna contra la COVID-19.) destinada a la producción de vacunas para abastecimiento de mercado interno, exportación a otros miembros admisibles (pero no reexportación). La autorización tendrá una duración de cinco años, prorrogable por el Consejo General en caso de que las condiciones de la pandemia así lo ameriten.
Resulta interesante subrayar cómo se resolvió el controvertido acceso al trato especial y diferenciado: en la nota al pie nº1 los países miembros establecieron que todos los países en desarrollo son miembros admisibles a los beneficios de esta declaración, pero que “Se alienta a los países en desarrollo Miembros con capacidad existente de fabricar vacunas contra la COVID-19 a que asuman un compromiso vinculante de no acogerse a la presente Decisión” además se puntualiza que “Tales compromisos vinculantes incluyen las declaraciones pronunciadas por los Miembros admisibles ante el Consejo General, como las pronunciadas en la reunión del Consejo General celebrada el 10 de mayo de 2022”, siendo China el país aludido por tal formulación.
Por su parte, la declaración considera un plazo de seis meses para que los países adopten una decisión sobre la ampliación de los permisos a la producción y suministro de medios de diagnóstico y tratamientos contra COVID-19.
b) La agenda agrícola y la seguridad alimentaria
La guerra ruso-ucraniana, y el sostenido aumento de los precios de los alimentos llevaron a una re-jerarquización de la agenda agrícola en el plano multilateral. Esta agenda, había recibido prácticamente nula atención durante la CM de Buenos Aires, logró tener mayor centralidad en los meses previos a la Ministerial de Ginebra, aunque como veremos, con resultados ambiguos.
Durante las semanas previas al encuentro, Los países miembros impulsaron la negociación de tres declaraciones ministeriales. Por un lado, una declaración que establezca un plan de trabajo negociador para los próximos años retomando la tarea pendiente de la Ronda Doha. Por otra parte, dos decisiones adicionales respecto de la seguridad alimentaria y ante el Programa Mundial de Alimentos.
La presentación y discusión de propuestas fue intensa: países como los del Grupo Cairns reclamaban una agenda de reforma sustantiva del comercio agrícola, con énfasis en los efectos distorsivos de la ayuda interna y las restricciones de acceso a mercados. Los países del G33 impulsaban una solución permanente para la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, así como la inclusión del mecanismo de salvaguarda especial, pendiente desde la Ronda Doha. Las cuestiones relativas a transparencia habían ido posicionándose como una agenda de interés desde la conferencia ministerial de 2017, en tanto que, frente a la suba de precios de los alimentos, la seguridad alimentaria se convirtió en un tópico transversal a todas las presentaciones de 2022.
Previo a la Conferencia Ministerial los países habían arribado a una decisión sobre cuotas arancelarias (Mecanismo aplicable en caso de subutilización de los contingentes arancelarios previsto en la Decisión de Bali, adoptada el 31/03/2022), pero otras cuestiones quedaban pendientes.
A pesar de estas expectativas, y de la larga historia de la negociación agrícola, en la CM12 los resultados fueron acotados. El proyecto de decisión Ministerial sobre la Agricultura no alcanzó a reunir consenso y solo se aprobaron las declaraciones relativas a la Respuesta de Emergencia a la Inseguridad Alimentaria y la Exención de las restricciones a la exportación para las compras de alimentos del Programa a Mundial de Alimentos.
En el primero de estos los países miembros se comprometen a adoptar medidas para facilitar el comercio y mejorar el funcionamiento y resiliencia de largo plazo de los mercados mundiales de productos alimenticios y agropecuarios. Además, afirmaron la importancia de no imponer restricciones a las exportaciones de manera incompatibles con la OMC, y establecieron criterios para medidas de emergencia: que las mismas minimicen las distorsiones del comercio, sean temporales, selectivas y transparentes.
El segundo de los documentos establece la obligación de que los países miembros no impongan “prohibiciones o restricciones a la exportación de productos alimenticios adquiridos con fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos”. Aclara, además, que dicha decisión no impedirá de todos modos, la adopción de medidas para garantizar la seguridad alimentaria nacional de cualquiera de los miembros.
Por último, la CM12 acordó un programa de trabajo en materia de la implementación y aplicación del Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitaria, que deberá informarse en la 13ª Conferencia Ministerial.
c) Reforma OMC
La agenda por la reforma OMC había tenido una intensa presentación de documentos y debate a lo largo de 2019 pero tendió a perder atención con la emergencia de la pandemia. En los meses previos a la ministerial se retomó parte de esa agenda e incluso hubo nuevos documentos presentados, pero para la reunión ministerial estaba claro que las posiciones de los países miembros respecto a qué y cómo avanzar con la reforma eran muy distantes.
El documento final de la CM12 estableció el compromiso de lograr una reforma para la OMC, en un proceso que debiera estructurarse de manera “abierta, transparente e inclusiva”; sería “impulsada por los miembros” (dejando a la Secretaría un rol pasivo); y estaría basada en el examen de cuestiones desarrollado por el Consejo General y órganos subsidiarios para la próxima Conferencia Ministerial.
Entre otras declaraciones, se reiteró la relevancia del sistema multilateral de comercio “basado en normas, no discriminatorio, abierto, justo, inclusivo, equitativo y transparente”, circunscribiendo los adjetivos que acompañan a esta organización. Asimismo, el documento reafirmó las disposiciones sobre trato especial y diferenciado, que había sido uno de los temas más arduamente debatidos. En el documento se agregó que “El trato especial y diferenciado previsto en los Acuerdos de la OMC debe ser preciso, efectivo y operativo”.
Respecto del bloqueo del Órgano de Apelaciones y los problemas de funcionamiento del sistema de solución de controversias la declaración es poco ambiciosa, estableciendo simplemente un compromiso para “celebrar debates con miras a tener un sistema de solución de diferencias plenamente operativo y que funcione debidamente, accesible a todos los Miembros, para 2024.”
Con estas afirmaciones los países miembros ponen de manifiesto las dificultades en términos de prioridades disimiles que tiene el proceso de reforma por delante, sin haber podido configurar un mandato de negociación ordenado ni una hoja de ruta, sino apenas esbozando algunos principios, plazos y foros.
d) Pesca
El último de la lista de los temas prioritarios fue el de pesca. Esta negociación llevaba un largo recorrido: había estado incluida dentro de los temas de reglas del paquete de Doha lanzado en 2001, y había recibido mandato negociador en la V Conferencia Ministerial de Hong Kong (2005); pero había sino hasta que se aprobaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 en Naciones Unidas, que logró mayor empuje y visibilidad. El foco de la negociación es regular los subsidios a la pesca, con especial atención a la peca “ilegal, no regulada y no reglamentada”, y a las formas de subsidios que contribuyan a la sobrecapacidad y sobrepesca.
Al comienzo de la CM12 el documento de negociación contenía corchetes en 11 grupos de cuestiones: entre otros, el tratamiento a los buques sin bandera o de bandera diferentes a los Estados que subsidian, el trato especial y diferenciado; los parámetros para establecer sobrecapacidad y sobrepesca, las disciplinas sobre subsidios no específicos a los combustibles, los plazos de transición, y el alcance de las excepciones.
La Decisión Ministerial logró arribar a un Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca. En su alcance, este acuerdo se limita a los subsidios específicos a la pesca de captura marina salvaje y actividades relacionadas con la pesca de mar, dejando de lado los subsidios no específicos. Establece la obligación para los países miembros de no conceder ni mantener subvenciones a buques y operadores que practiquen pesca ilegal, no declarada y no reglamentara, o actividades relacionadas en apoyo a este tipo de pesca. Asimismo, prohíbe las subvenciones respecto de la pesca de poblaciones sobreexplotadas. El apartado dedicado a la sobrecapacidad no fue incluido en el documento final. El acuerdo incluye condiciones de trato especial y diferenciado y disposiciones específicas para los países menos adelantados, así como la prestación de asistencia técnica y para la creación de capacidades específicas, para lo cual se crea un mecanismo de financiación voluntario de la OMC, en cooperación con otras agencias internacionales
Como elemento novedoso el acuerdo incluye una cláusula de terminación. Dispone que “Si no se adoptan disciplinas completas en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor (…) el Acuerdo se dará por terminado de forma inmediata”.
El acuerdo para entrar en vigor requiere de la aceptación de dos tercios de los miembros de la OMC, en función de las disposiciones del párrafo 3 del artículo X del Acuerdo sobre la OMC; luego de lo cual será insertado en Anexo 1A del mencionado instrumento, después del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, y tendrá efecto solo entre los miembros que la hayan aceptado (lo cual podría terminar limitando los alcances de la regulación).
e) Comercio electrónico
En materia de comercio electrónico existen dos áreas de negociación en la OMC. A nivel multilateral hay un Programa de trabajo, establecido en 1999, en el marco del cual se incluye una moratoria a las transacciones digitales: la práctica de no imponer derechos de aduana a las transmisiones electrónicas. Esta se renueva período a período. Por otro lado, existe en la vía plurilateral un proceso de negociaciones más amplio relativo al comercio electrónico, integrado por 86 economías, que aspira a generar un texto consolidado de negociación para finales de 2022.
Mientras que en el plano plurilateral no se esperaban resultados durante la Conferencia Ministerial sino para fines de 2022, la atención estuvo en el multilateral. Un conjunto de Estados, liderado por India, cambio su posición respecto de la moratoria, volviéndose reticente a su extensión. La negociación finalmente prolongó la práctica habitual, aunque incluyó el compr9omisos de intensificación de los debates, sugiriendo que esto podría tener otro tratamiento en próximas Conferencias Ministeriales.
Además de esto, se anunció un Marco de Creación de Capacidad sobre el Comercio Electrónico para reforzar la inclusión digital.
f) Otras Iniciativas Conjuntas
Respecto de temas que componen las Iniciativas Conjuntas el resultado fue variado. Por un lado, como mencionamos anteriormente, en comercio electrónico la negociación ha tenido su propio cronograma teniendo como fecha de referencia diciembre 2022. Por otro lado, en materia de la regulación domestica de servicios se alcanzó un acuerdo en 2021, que los países internalizaron a través de modificaciones en sus listas de compromiso. Las negociaciones plurilaterales utilizaron la Conferencia Ministerial para dar a conocer sus planes de trabajo y reimpulsar sus agendas a nivel ministros, pero sin presentar instancias de negociación sustantiva. Por ejemplo, una de las iniciativas que tuvieron mayor actividad fueron aquellas de la agenda ambiental, derivando en la adopción del plan de trabajo de alto nivel para 2022 y 2023 para la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles, de carácter plurilateral.
Siguiendo la dinámica de las plurilaterales, una última cuestión a considerar es la inclusión, en el marco de las declaraciones conjunta realizadas en los márgenes de la Conferencia Ministerial, de una declaración de ministros de comercio en apoyo a Ucrania. Si bien no es una declaración multilateral, este hecho sí exhibe una creciente politización de los debates en la OMC, otrora de identificado como un foro de carácter eminentemente técnico.
De acuerdo a la teoría de las relaciones internacionales, la definición de lo que es un problema en las relaciones comerciales internacionales es un factor clave para entender el funcionamiento de la gobernanza global. Las negociaciones internacionales como mecanismos de cooperación versan sobre aquello que los Estados identifican como área de problema: la existencia de una potencial discordia a la vez que intereses comunes; y los acuerdos negociados deberían servir para brindar previsibilidad y transparencia a aquellas cuestiones que se presentan como áreas de conflicto (Keohane, 1988). En la historia del sistema multilateral de comercio la inclusión de nuevas temáticas en las negociaciones comerciales internacional había sido una consecuencia de la evolución en materia de políticas por parte de los países miembros –quienes fueron complejizando los instrumentos de la política comercial-; y la sensibilidad que estas nuevas prácticas en la política comercial provocaban en los mercados –con especial énfasis en EEUU- (VanGrasstek, 2013). Como hemos visto, si algo caracteriza a la 12º Conferencia Ministerial de la OMC es la expansión y redefinición de qué es un problema para las relaciones comerciales internacionales, en el marco del singular contexto de transformación de la globalización.
La combinación de la acumulación de las crisis preexistentes sobre el sistema multilateral de comercio junto a los efectos disruptivos de la pandemia y la guerra ruso ucraniana configuró, en efecto, un escenario de ambivalencias: por un lado, las dinámicas del comercio y de la reconfiguración de las políticas comerciales contribuyeron a ampliar la noción y relevancia de los problemas que caen en el marco del foro de la OMC: cada vez más áreas de cuestiones quedan incluidas en la política comercial; hay una creciente politización de las decisiones de política comercial; y los efectos de una respuesta coordinada asignan mayores expectativas a lo que la OMC pueda hacer. En contraste, por el otro lado, los bloqueos político-institucionales preexistentes reducen las chances de este organismo de poder articular un acuerdo en el marco de sus funciones de foro para las negociaciones entre sus miembros, así como de proveer un marco para la solución de controversias ante las nuevas problemáticas e incluso de administrar el cumplimiento de los acuerdos preexistentes ante el cambio de escenarios.
Aun así, el encuentro finalizó con una Declaración Ministerial de carácter multilateral –algo no alcanzado en la Conferencia Ministerial de Buenos Aires- y la aprobación de nuevos compromisos que pretenden responder al rol del comercio y de las políticas comerciales ante un contexto de cambios en el escenario internacional. La disyuntiva es si dicha respuesta ha estado a la altura de las expectativas de los diversos actores que conforman el sistema.
En la Conferencia Ministerial de junio 2022 la Organización Mundial de Comercio logró renovar sus credenciales en cuanto al reconocimiento que los países miembros le otorgan a su capacidad para dar transparencia y previsibilidad al sistema de comercio internacional y para servir como espacio de diálogo. En un mundo crecientemente ordenado por tensiones geopolíticas este rol como ámbito de encuentros no es un elemento despreciable.
En la labor realizada los miembros mostraron además una importante cuota de pragmatismo, por ejemplo, abordando maneras originales respecto de cómo sortear las tensiones que atraviesan la cuestión sobre trato especial y diferenciado –especialmente en el waiver de propiedad intelectual- o en la discusión de las disciplinas de subsidios a la pesca –dejando de lado las regulaciones relativa a sobrecapacidad en orden de poder arribar a consensos-.
Los resultados alcanzados muestran efectividad del proceso negociador y legitimidad interna. Sin embargo, las ausencias y vacíos generan dudas respecto del impacto real de los acuerdos en las practicas del comercio y también sobre su legitimidad externa, mostrando que lo realizado no permite superar nociones de crisis.
Por un lado, la Conferencia Ministerial volvió a dejar fuera a las negociaciones sobre agricultura, evidenciando las limitaciones existentes para arribar a consensos multilaterales en un tema históricamente sensible. Por otro lado, los resultados en materia de propiedad intelectual relativos a COVID-19 fueron acotados en cuanto a su alcance y posiblemente también tardíos –puesto que llegan en un momento donde la pandemia parece estar alcanzando sus estadios finales-. También en pesca el resultado es acotado, tanto porque la dinámica de ratificación adoptada genera sombras frente a las perspectivas futuras como por las regulaciones relativas a sobrecapacidad o subsidios no específicos que finalmente no fueron incluidas. Por su parte, las iniciativas plurilaterales no demostraron tener un desempeño abiertamente más dinámico que las multilaterales, reduciendo las expectativas que pudieron haber generado en la ministerial anterior. A modo de ejemplo, las negociaciones sobre comercio electrónico siguen con una cadencia lenta que no sugiere prontos acuerdos. Y, por último, cuestiones que otrora fueron consideradas como la de Comercio y Genero, no produjeron resultados equivalentes en la CM12.
En las cuestiones pendientes se identifica una larga agenda de cuestiones donde es necesaria la cooperación multilateral. La guerra comercial y la mayor tendencia a un uso instrumental de las políticas comerciales para metas estratégicas, su weaponizacion y securitización, las disrupciones en las cadenas globales valor, los desafíos climáticos sobre comercio y ambiente, el bloqueo al proceso de solución de controversias, la regulación de subsidios y la nueva política industrial como desafíos al comercio, la coexistencia entre distintos modelos económicos son problemas mayores que no han sido abordados de forma sustantiva en este encuentro de la OMC.
Finalmente, el proceso de la Conferencia Ministerial permite concluir apuntando a tres transformaciones en curso. En primer término, el proceso evidencia una creciente ampliación del ámbito del foro comercial a otras cuestiones vinculadas con el comercio, con la cuestión ambiental. Esto refleja un ajuste respecto a cómo se define qué es un problema en las relaciones económicas y corre el lugar de la OMC de una arena técnica a una arena política. En segundo lugar, la Conferencia Ministerial también reafirma una tendencia ya observada en el programa de Iniciativas Conjuntas: la adopción de declaraciones y recomendaciones de políticas que no son vinculantes. En consonancia, no todos los problemas identificados por los miembros se resuelven a través de tratados internacionales que modifiquen el espacio de política existente, sino que muestran un mayor pragmatismo y flexibilidad. Por último, la CM12 lleva a reiterar el cambio del eje norte-sur como ordenador de las relaciones económicas internacionales a una mayor diversificación y complejización en las relaciones entre países en desarrollo, potencias emergentes y países menos adelantados. Al lidiar con el trato especial y diferenciado los nuevos instrumentos incluyeron, como se mencionó un importante contenido de pragmatismo.
En definitiva, la OMC sigue siendo erigiéndose como foro para la discusión de las políticas comerciales entre sus miembros. Con matices, el multilateralismo sigue presentando la capacidad de construir resultados, aunque estos son más lentos y menos ambiciosos de lo que la agenda internacional demanda. La gobernanza global del comercio internacional se mueve al ritmo de este multilateralismo “realmente existente”, que oscila entre el pragmatismo de la dimensión de lo posible, y el riesgo de incurrir en una falta de legitimidad externa por resultados que, a pesar de ser relevantes desde una mirada de la preservación del sistema multilateral de comercio, resultan poco ambiciosos para los problemas imperantes en el comercio y la economía global.
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