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En los últimos años, la relación entre la República Popular China (en adelante, China) y América Latina y el Caribe (ALC) ha adquirido una densidad creciente, especialmente en el terreno económico y financiero. En este proceso, la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR), lanzada por el gobierno chino en 2013, ha operado como un vector central de articulación con los países del Sur Global. A pesar de que América Latina no fue contemplada inicialmente entre los corredores prioritarios del proyecto, a partir de 2017 la región fue incorporada como una “extensión natural” de la Ruta Marítima de la Seda, marcando el inicio de una nueva etapa en los vínculos sino-latinoamericanos.
El ingreso de los países latinoamericanos a la IFR respondió tanto a una estrategia global de China orientada a diversificar sus vínculos comerciales y políticos, como a una necesidad concreta de los países de la región por resolver sus déficits históricos en infraestructura, conectividad y financiamiento.
América Latina y el Caribe arrastra desde hace décadas una “brecha de infraestructura” que limita su competitividad y su integración regional. Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se requeriría una inversión sostenida del 5% del PIB anual durante por lo menos diez años para cerrar dicha brecha, cifra que dista mucho de la realidad presupuestaria de la mayoría de los países. En este escenario, la oferta de financiamiento e inversión por parte de China en proyectos estratégicos se presenta como una oportunidad concreta para avanzar en procesos de desarrollo económico y cohesión territorial.
La cooperación en infraestructura dentro del marco de la IFR no se limita únicamente a la construcción de obras físicas, sino que involucra también transferencia tecnológica, participación de empresas chinas (estatales y privadas) de las más importantes del mundo, provisión de equipamiento, financiamiento a través de bancos chinos y multilaterales en condiciones favorables, y acuerdos bilaterales o multilaterales con distintos niveles de institucionalidad. A través de esta estrategia integral, China busca consolidar una posición de liderazgo en los sectores más sensibles del desarrollo regional: transporte, energía, minería, telecomunicaciones y servicios sociales. En paralelo, se afianza como un socio privilegiado para numerosos países sudamericanos, desplazando en muchos casos a actores tradicionales como Estados Unidos o la Unión Europea.
El presente artículo se propone exponer algunas dimensiones principales de la cooperación en infraestructura entre China y ALC, con especial foco en los países sudamericanos que se han incorporado a la IFR entre 2018 y 2023. En primer lugar, se propone una revisión conceptual sobre el rol de la infraestructura en el desarrollo, así como también sobre el papel que juega en la estrategia internacional de China. A partir de allí, se examina empíricamente la distribución geográfica, sectorial y financiera de los 101 proyectos identificados en la región sudamericana, tomando como base diversas fuentes de datos oficiales, académicas y periodísticas. Se destacan tanto las áreas de mayor concentración de inversiones, como los sectores priorizados y los actores involucrados.
Asimismo, se consideran los principales desafíos que enfrenta la cooperación en infraestructura, especialmente la creciente presión geopolítica ejercida por Estados Unidos y otros actores occidentales sobre los países latinoamericanos. El trabajo finaliza con una reflexión sobre los cambios recientes en la estrategia china, que desde la pandemia de Covid-19 ha comenzado a priorizar proyectos de menor escala pero con alto impacto social, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas.
El análisis de la cooperación infraestructural entre China y América Latina ofrece una ventana privilegiada para comprender las transformaciones en curso en la arquitectura internacional y los nuevos caminos de desarrollo que se abren para los países del Sur Global en un escenario de transición hacia un orden multipolar.
La promoción de la cooperación en infraestructura en el marco de la IFR está íntimamente vinculada con la estrategia china de profundizar su relación con terceros países hacia nuevos temas que excedan lo estrictamente comercial, entre ellos la cooperación en inversión, el mejoramiento de la infraestructura física y social o la energía (Bonilla y Milet García, 2015). De hecho, la interconexión e intercomunicación en infraestructuras constituyen esferas prioritarias en el impulso de la IFR, haciendo especial hincapié en la búsqueda por fortalecer la conexión de los países en planes de construcción infraestructural y sistemas de estándares tecnológicos, impulsar en conjunto la construcción de vías vertebrales internacionales y formar paso a paso las redes de infraestructuras que enlacen las diversas subregiones (Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma [CNDR], 2015).
A su vez, la cooperación en infraestructura es uno de los pilares que China estableció para su relación con América Latina y el Caribe. En el Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe publicado en 2008 (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China, 2008), el gobierno chino sostuvo la necesidad de reforzar la cooperación práctica con los países latinoamericanos y caribeños en la construcción de infraestructuras de transporte, información, comunicaciones, obras hidráulicas e hidroeléctricas, entre otras áreas, lo que fue ampliado en el Documento de 2016 al señalar que China reforzaría la cooperación en la consulta técnica, la construcción y la ingeniería, la fabricación de equipos y la gestión de la operación en los campos de transporte, logística comercial, instalaciones de almacenamiento, tecnología de la información y la comunicación, energía y potencia, conservación del agua, vivienda y construcción urbana (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China, 2016; Valenzuela Álvarez, 2017).
Desde la CEPAL (2009) se ha afirmado que la infraestructura tiene un alto impacto tanto en la esfera económica como en la social, en tanto en la medida en que se mejore el desarrollo de infraestructura y la conectividad de una economía, esto contribuye a reducir el costo de comercialización, obtener mayor competitividad, estimular nuevas inversiones, etc. En este sentido, se sostiene desde el organismo que el desarrollo de infraestructura tiene un “potencial como mecanismo de cohesión territorial, económica y social, dadas sus posibilidades de integrar y articular el territorio, proveyendo de accesibilidad desde el exterior y conectividad en el interior, mejorando las condiciones y la calidad de vida de las personas” (CEPAL, 2009:2).
La CEPAL (2009) afirma asimismo que la crisis financiera global desatada en 2008 afectó especialmente a las economías latinoamericanas, y que América Latina y el Caribe debería impulsar procesos de integración que permitan enfrentar la vulnerabilidad ante la persistencia de dichos fenómenos. Sin embargo, según el organismo, la región presenta importantes limitaciones en la provisión de servicios de infraestructura que condicionan seriamente su competitividad y su desarrollo futuro. Bogado Bordazar (2020), a su vez, señala que los problemas de deficiencia de conectividad y de desarrollo de infraestructuras han sido una constante en nuestra conformación como naciones autónomas, por lo que la región presenta grandes asimetrías de desarrollo y económicas entre los distintos países que han profundizado las desigualdades. El creciente desequilibrio entre la demanda de inversión en infraestructura y la capacidad limitada de satisfacerla da lugar a una “brecha de infraestructura” (Cui y Zhang, 2018). Mientras que la inversión en infraestructura representa en promedio entre un 2 y un 3% del PIB anual en los países de ALC, cerrar esta brecha de infraestructura requeriría una inversión anual promedio del 5% del PIB (Leite, 2015). En este marco, según Bustelo y Rubiolo (2023), el aumento de la inversión en infraestructura es de suma importancia para el proceso de desarrollo e integración regional y el financiamiento internacional constituye una herramienta fundamental para resolver la brecha de infraestructura, que dificulta la transformación estructural de las economías en desarrollo. Por otra parte, Xin (2018) sostiene que la gran necesidad de construcción de obras de infraestructura en ALC consistiría en una demanda masiva para las industrias competitivas de China, tales como la energía eléctrica, la industria de hierro y acero, y la producción de cemento y de vidrio, entre otras.
La baja capacidad de afrontar esta inversión con recursos propios ha hecho que los países de ALC deban recurrir a organismos internacionales solicitando financiamiento para la inversión. Sin embargo, la baja calificación crediticia soberana de los países latinoamericanos ha hecho que muchos proyectos de infraestructura sean “poco atractivos” para la inversión extranjera (Cui y Zhang, 2018). En función de esto, Bogado Bordazar (2020) señala que los proyectos de infraestructura regional pueden constituirse en herramientas sólidas y duraderas para lograr la participación a futuro en las cadenas globales de valor. Esta situación, señalan Cui y Zhang (2018), ha sido aprovechada por China, que ha convertido la inversión en infraestructura en uno de los elementos más importantes de su diplomacia económica.
A partir del déficit de infraestructura que atraviesa gran parte del mundo emergente y en desarrollo, Poon (2018) sostiene que China ha ido convirtiéndose paulatinamente de la “fábrica del mundo” (status que no ha perdido) a “inversionista para el mundo”. De este modo, para 2015 China era ya la segunda mayor fuente de inversión extranjera directa, solo por detrás de los Estados Unidos.
La Iniciativa de la Franja y la Ruta, en este marco, es concebida por China como una herramienta fundamental en este sentido, y retoma una frase popular en el país que sostiene que “si quieres riqueza construye caminos” (要想富先修路), contribuyendo a ponderar la inversión en conectividad (Zottele y Zottele, 2020). Esta idea de “riqueza” trasciende la acumulación individual de capital y se vincula con una concepción más amplia de desarrollo territorial equilibrado, integración regional y mejora sostenida de las condiciones de vida. En este horizonte, la inversión en infraestructura es vista como un medio para alcanzar la “prosperidad común” (gòngtóng fùyù, 共同富裕), uno de los pilares del proyecto político del liderazgo chino actual. Esta noción (recuperada con fuerza en el discurso de Xi Jinping) apunta a reducir desigualdades, garantizar el acceso equitativo a servicios y oportunidades, y promover un desarrollo armónico tanto al interior del país como en su vínculo con otras regiones del Sur Global. Así, la cooperación infraestructural no solo responde a una lógica económica o estratégica, sino que se inserta en una visión civilizatoria que entiende la conectividad como condición para el bienestar colectivo y el rejuvenecimiento de las naciones.
La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China señaló que la IFR debía enfocarse en la construcción de vías clave, nodos clave y obras prioritarias de las infraestructuras de comunicación y transporte, promover la construcción de infraestructuras portuarias y acelerar la elevación del nivel de las infraestructuras para la navegación aérea (CNDR, 2015). A su vez, en el mismo documento se afirma la decisión de fortalecer la cooperación en lo referente a las infraestructuras de energías, cables ópticos y otras líneas vertebrales de telecomunicación, además de impulsar la cooperación en industrias emergentes.
Como mencionamos anteriormente, fue en 2017 cuando Xi Jinping anunció que ALC era una “extensión natural” de la Ruta de la Seda Marítima y, en un lapso de diez meses, ocho países de Sudamérica habían firmado el Memorándum de Entendimiento para ser parte de la Iniciativa. Argentina completó el listado firmando dicho Memorándum en febrero de 2022.
En el período comprendido entre 2018 y 2023, y utilizando distintas bases de datos académicas especializadas, listamos 101 proyectos de infraestructura realizados por empresas chinas en los países sudamericanos seleccionados durante el período posterior a su ingreso a la IFR. De ellos, la mayor parte están ubicados en los países de la costa del Pacífico: 21 proyectos están localizados en Perú, 19 en Chile y 17 en Ecuador. Como podemos observar, entre los tres países se llevan casi el 60% de los proyectos de infraestructura realizados en la región en el período de estudio. Esto no es azaroso, ya que la costa del Pacífico representa, por cercanía geográfica, una importante puerta de entrada y salida para los flujos comerciales de China con América Latina. La ubicación estratégica de estos países facilita la reducción de costos y tiempos en el transporte marítimo, consolidándolos como nodos clave para la expansión de la Iniciativa de la Franja y la Ruta en la región. Además, Perú, Chile y Ecuador cuentan con Tratados de Libre Comercio (TLC) con China, lo que no solo contribuye a eliminar y/o disminuir barreras arancelarias, sino que también fomenta un entorno más favorable para la inversión extranjera directa y la ejecución de proyectos de infraestructura.
Por otro lado, el interés de China en fortalecer su presencia en la costa del Pacífico también responde a su estrategia geopolítica. Al priorizar proyectos en esta región, China asegura su presencia en rutas clave para la salida de recursos estratégicos, como el cobre y el litio, y para el ingreso de bienes manufacturados que alimentan sus cadenas de valor global. Además, la modernización de puertos, aeropuertos y sistemas logísticos en estos países no solo facilita el comercio bilateral, sino que también posiciona a China como un actor clave en la integración económica sudamericana, al mejorar la conectividad intrarregional. En este contexto, el papel de la costa del Pacífico como eje de las inversiones de la IFR no solo refleja una lógica económica, sino también un enfoque estratégico que combina ventajas geográficas, acuerdos comerciales y una apuesta por consolidar la presencia china en una región que tradicionalmente ha sido considerada como parte de la esfera de influencia de Estados Unidos.
Bolivia, en tanto, cuenta con 18 proyectos de infraestructura, en Guyana se contabilizaron 7 proyectos, 6 en Suriname, 5 en Uruguay y 3 en Venezuela. En Argentina, desde su incorporación a la IFR, se contabilizaron cinco proyectos.
La inversión total aproximada en los 101 proyectos de infraestructura asciende a los 56.541 millones de dólares. El sector de transporte ocupa el primer lugar en cantidad de proyectos, con un total de 37 construcciones que suman aproximadamente 16.695 millones de dólares. Esta cifra nos indica la relevancia del transporte para mejorar la conectividad en la región. El fortalecimiento de las infraestructuras de transporte es clave para facilitar el comercio y la integración de América Latina con China, que se está consolidando como uno de los socios comerciales más importantes para la región. Estas inversiones permiten el crecimiento de las redes de logística, cruciales para potenciar el intercambio de bienes, mejorar el acceso a mercados y reducir costos de transacción. Si desagregamos este rubro, encontramos proyectos de infraestructura que contemplan la construcción o mejoras de carreteras (20 proyectos), proyectos en el sector ferroviario (8 proyectos), construcción o modernización de aeropuertos (4 proyectos), puentes (1) y puertos (1). Todos estos proyectos permiten agilizar y aumentar la conectividad económica y social en los países receptores.
Sin embargo, si tomamos en cuenta el monto invertido por sector, el primer lugar es ocupado por el rubro de energía: en esta área, recopilamos 23 proyectos por un total aproximado de 21.179 millones de dólares. Este dato es de gran relevancia, ya que el sector energético es una de las principales demandas de China, dado su rápido crecimiento económico y su necesidad de asegurar fuentes de energía. La magnitud de la inversión en este sector resalta el compromiso y la importancia de estos proyectos para ambas partes, consolidando la relación energética entre América Latina y China, con proyectos de gran envergadura que son claves para el desarrollo y la sostenibilidad regional.
Los proyectos de energía, a su vez, han ido dejando de lado las inversiones clásicas en hidrocarburos, para pasar a enfocarse en energías renovables, sector que China viene apostando considerablemente a nivel global.
El otro rubro destacado es el de minería (entre las que se destacan el cobre, plata, oro, cloruro de potasio, litio, hierro). En este ítem, se recopilaron 10 proyectos por 13.144 millones de dólares.
Los otros dos sectores que se analizaron son “telecomunicaciones” y “otras inversiones”. Estos dos rubros, si bien no son importantes en cuanto a montos invertidos, representan inversiones estratégicas en áreas sumamente sensibles (tecnología, defensa, viviendas, infraestructura de educación, salud, etc.), que contribuyen a fortalecer una relación estructural de cooperación entre China y ALC, por lo que no deben subestimarse.
En el rubro de telecomunicaciones, se listaron 8 proyectos por un total aproximado de 3.553 millones de dólares en inversión, centrados en fibra óptica, banda ancha y redes 5G. A su vez, también destacamos la participación de las empresas Huawei Technologies (compañía que ha sido objeto de duras sanciones por Estados Unidos) y Yangtze Optical Fibre and Cable (la cual ha sido investigada por la Unión Europea por prácticas antidumping). La decisión de determinados países de la región de apostar por la cooperación con dichas empresas, en una coyuntura de fuerte embate occidental sobre las mismas, es una dimensión importante para destacar.
La inversión en infraestructura digital es estratégica en tanto contribuye a reducir la brecha tecnológica, impulsar la innovación y mejorar la inclusión social al conectar zonas remotas. Además, las redes 5G y la interconexión regional fortalecen la competitividad económica y facilitan la integración entre países. Sin embargo, estas inversiones no están exentas de desafíos. Las tensiones geopolíticas, especialmente las sanciones de Estados Unidos y las investigaciones de la Unión Europea contra empresas chinas, plantean dilemas para los países de la región. En este marco, en un contexto de creciente conflictividad global, la cooperación con China en telecomunicaciones refleja una estrategia de diversificación de alianzas y acercamientos estratégicos entre ALC y el país asiático.
En el rubro “Otras inversiones”, encontramos 23 proyectos por un monto de 1.970 millones de dólares. Entre estas inversiones, encontramos proyectos muy variados, entre los cuales se destacan infraestructura de defensa y seguridad (muchos de ellos, en materia militar), construcción de escuelas y hospitales, inversiones en el sector agroalimentario, construcción de un centro de conferencias, construcción de viviendas, infraestructura para la provisión de agua potable, entre otras. Si bien los montos invertidos son mucho más bajos que en los ítems anteriores, representan asimismo obras que repercuten en una mejora significativa en la calidad de vida de la población. Estos proyectos abordan necesidades básicas y estratégicas para el desarrollo humano y social. En conjunto, estas inversiones, aunque menos cuantiosas, están alineadas con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. Por lo tanto, su importancia no radica en el monto invertido, sino en su capacidad para mejorar las condiciones de vida de manera tangible y duradera, contribuyendo a un desarrollo más equitativo y humano en la región.
En el campo de la cooperación en infraestructura, podemos identificar algunos actores que generalmente intervienen en las operaciones. Según Cui y Zhang (2018), el gobierno chino actúa como diseñador de alto nivel, mientras que las empresas (especialmente estatales) son las constructoras que llevan a cabo los proyectos. Los Bancos de Desarrollo, a su vez, junto con los bancos comerciales y varios fondos especiales creados a tal efecto, actúan como proveedores de capital.
En relación al financiamiento de los proyectos de la IFR, Vadell, Secches y Burger (2019) señalan que el mismo es impulsado principalmente por una red multilateral de bancos entre los que se encuentran el Banco de Desarrollo de China, el Export-Import Bank of China, el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS. Otro instrumento financiero creado por el gobierno chino es el Silk Road Fund, un fondo de 40 mil millones de dólares creado para aportar a la inversión en países de la Iniciativa de la Franja y la Ruta en lo referente a infraestructura, desarrollo de recursos naturales, cooperación industrial y financiera y otros proyectos relacionados.
En relación a los años en los que se llevó a cabo la inversión, podemos establecer dos períodos claramente diferenciados: un primer momento en 2018-2019, donde se llevaron a cabo la mayor parte de los proyectos y se invirtió la mayor cantidad de recursos, y un segundo momento en 2020-2023, donde tanto la cantidad de proyectos como los montos invertidos mermaron considerablemente. Los confinamientos a partir de la pandemia de Covid-19, que afectaron fuertemente tanto las cadenas globales de valor como la posibilidad de impulsar nuevas obras de infraestructura, fueron una limitante importante a la hora de impulsar nuevos proyectos.
A su vez, debemos mencionar también que las nuevas legislaciones sobre inversiones en China hicieron que la inversión china en la región disminuyera considerablemente. Luego de la pandemia de Covid-19, el país asiático cambió su perspectiva sobre la inversión en el marco de la IFR, abandonando la financiación de grandes proyectos e impulsando una visión de “proyectos pequeños de alto impacto” (State Council Information Office of the People’s Republic of China, 2023).
La Iniciativa de la Franja y la Ruta representa una herramienta clave de la geoestrategia china. La IFR, que en 2023 cumplió 10 años desde su presentación en sociedad, ha recibido la aceptación de más de 150 países emergentes y en desarrollo, lo que muestra que la misma expresa un nuevo tipo de relaciones internacionales.
Si bien la IFR llegó a América Latina y el Caribe recién en 2017, la misma recibió una rápida aceptación en la región. No es para menos, teniendo en cuenta la persistencia de crisis cíclicas que se han sostenido en la región y la creciente brecha de infraestructura que todavía existe en ALC. De 2018 a esta parte, veintidós países se han adherido a la Iniciativa, han respaldado sus principios y objetivos y han decidido llevar a un nuevo nivel la relación con el país asiático.
Al proponerse reconfigurar el estado de situación del orden internacional, América Latina y el Caribe es concebida por China como una “extensión natural” de la IFR. La iniciativa se propone como una herramienta práctica y concreta para la construcción de los cimientos de un nuevo orden internacional, basado en la búsqueda del beneficio mutuo, el respeto por los modelos de desarrollo nacionales, la no injerencia en asuntos internos de los Estados y la integridad territorial. Por ello, más allá de que originalmente la propuesta de la IFR contemplaba seis corredores que conectaban China con el Sudeste Asiático, Asia Central, Asia Oriental y Europa, en sus postulados estuvo siempre implícito la participación de ALC. No puede construirse un nuevo orden internacional estable, pacífico, cooperativo y armonioso sin la articulación entre China y América Latina y el Caribe.
Dicho esto, es importante señalar también que las relaciones entre China y ALC deben aún transitar por un proceso de fortalecimiento, autoconocimiento y generación de mayor confianza. América Latina y el Caribe y China son dos civilizaciones distintas, en proceso continuo de encuentro, aprendizaje mutuo y diálogo. En este marco, la cooperación económica, en la cual participan actores heterogéneos como empresas de distinta escala, gobiernos locales, poblaciones, etc., se encuentra en ocasiones con trabas debido a la falta de conocimiento mutuo, lógicas de negocios distintas, divergencias entre los actores participantes, etc. Todo esto ha hecho que muchos de los proyectos de infraestructura acordados entre China y ALC, que repercutían en beneficios para la región y sus habitantes, hayan sido modificados, postergados y/o cancelados.
De cara al futuro, la relación entre China y América Latina se enfrenta al desafío de consolidar una cooperación más equilibrada y mutuamente beneficiosa. Será clave fortalecer los marcos normativos, la participación de las comunidades locales y la articulación con agendas nacionales y regionales de desarrollo. Al mismo tiempo, la diversificación de sectores, el impulso a proyectos sostenibles y la integración de componentes sociales y tecnológicos abren nuevas oportunidades para profundizar el vínculo. En este contexto, la frase popular china “si quieres riqueza, construye caminos” no solo remite a la inversión en infraestructura física, sino que invita a pensar en la construcción de caminos políticos, institucionales y culturales que permitan avanzar hacia un desarrollo compartido. La riqueza, en este sentido, debe entenderse como bienestar colectivo, cohesión regional y capacidad de imaginar un futuro común desde y para el Sur Global.
* Sociólogo y Especialista en Estudios Chinos por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Candidato a Doctor en Ciencias Sociales. Docente de grado y posgrado en las Universidades Nacionales de La Plata, Lanús y José C. Paz, Argentina. Investigador del Centro de Investigaciones en Política y Economía (CIEPE) y del Centro de Estudios Chinos del Instituto de Relaciones Internacionales (UNLP). Integrante de los Grupos de Trabajo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) “Geopolítica, integración regional y sistema mundial” y “China y el mapa del poder mundial”.
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