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En este contexto mundial en el que la intensificación de “guerras comerciales” parece haber llevado a una dinámica de “des-globalización”, es conveniente, como un factor clave para el éxito de una estrategia de inserción comercial internacional, tener una mirada estratégica sobre las normas técnicas que dificultan la comercialización de bienes y servicios a través de las fronteras.
Las tarifas o aranceles aduaneros son el centro de la atención en estos momentos -siempre han sido y seguirán siendo el blanco principal de las negociaciones comerciales-, pero las barreras para-arancelarias (BPA) están llamadas a persistir y expandirse tanto en épocas de apertura cómo en tiempos de “desglobalización”.
A partir de la entrada en vigencia del GATT y en paralelo a la proliferación de Tratados de Libre Comercio (TLC) las BPA han registrado una firme tendencia creciente, en sentido contrario a la liberalización del intercambio.
Recordemos que el sistema multilateral deja un amplio espacio para la aplicación de requisitos, en tanto se cumpla con el principio de aplicación no discriminatoria y no se persiga el objetivo de restringir el comercio. El Artículo XX contempla medidas:
“a) necesarias para proteger la moral pública;
b) necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales;
c) relativas a la importación o a la exportación de oro o plata;
d) necesarias para lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo (...)
e) relativas a los artículos fabricados en las prisiones;
f) impuestas para proteger los tesoros nacionales de valor artístico, histórico o arqueológico;
g) relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales;
h) adoptadas en cumplimiento de obligaciones contraídas en virtud de un acuerdo intergubernamental sobre un producto básico que se ajuste a los criterios sometidos a las PARTES CONTRATANTES y no desaprobados por ellas o de un acuerdo sometido a las PARTES CONTRATANTES y no desaprobado por éstas*;
i) que impliquen restricciones impuestas a la exportación de materias primas nacionales, que sean necesarias para asegurar a una industria nacional de transformación el suministro de las cantidades indispensables de dichas materias primas durante los períodos en que el precio nacional sea mantenido a un nivel inferior al del precio mundial en ejecución de un plan gubernamental de estabilización, a reserva de que dichas restricciones no tengan como consecuencia aumentar las exportaciones de esa industria nacional o reforzar la protección concedida a la misma y de que no vayan en contra de las disposiciones del presente Acuerdo relativas a la no discriminación;
j) esenciales para la adquisición o reparto de productos de los que haya una penuria general o local (...)”
Y el Artículo XXI Excepciones relativas a la seguridad establece:
“No deberá interpretarse ninguna disposición del presente Acuerdo en el sentido de que:
a) imponga a una parte contratante la obligación de suministrar informaciones cuya divulgación sería, a su juicio, contraria a los intereses esenciales de su seguridad; o
b) impida a una parte contratante la adopción de todas las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad, relativas:
i) a las materias fisionables o a aquellas que sirvan para su fabricación;
ii) al tráfico de armas, municiones y material de guerra, y a todo comercio de otros artículos y material destinados directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas;
iii) a las aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional; o
c) impida a una parte contratante la adopción de medidas en cumplimiento de las obligaciones por ella contraídas en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales.”
Si bien hasta cierto punto es cierto que algunas barreras siempre estuvieron allí y cobraran más importancia a partir de la reducción de aranceles, es notorio que con el paso de las décadas surgen nuevos obstáculos.
La sincronía da pie a la sospecha de que algunos actores utilizan este tipo de herramientas para “amortiguar”, “compensar” o directamente revertir los procesos de apertura, y las características de algunas de esas medidas inducen a confirmar esa intención proteccionista. No obstante hay buenas razones para admitir que en una porción significativa se trata del reflejo de preocupaciones genuinas de la sociedad.
De entrada, debemos advertir que si bien el enfoque predominante de los estudios sobre BPA se centra en las normas de Derecho Público, de cumplimiento obligatorio, muchas empresas exportadoras se encuentran crecientemente con obstáculos técnicos para el ingreso al mercado consistentes en una exigencia adoptada por decisión particular libre del comprador -del sector privado.
Un cliente que decide excluir de entre sus opciones a los proveedores que no satisfagan cierto requerimiento, está reduciendo la competencia y por ende privándose de potenciales ganancias de bienestar.
Podemos imaginar que en algunos casos la exigencia no surge del cliente, consumidor o usuario final, sino de grupos de presión política que influencian la conducta del importador que actúa como intermediario. No sólo asociaciones de productores o sindicatos de trabajadores, también movimientos sociales más amplios -con preocupaciones ambientales, por ejemplo-, pueden impulsar a los canales comerciales a adoptar políticas de compras que visible o encubiertamente favorezcan el abastecimiento local. Para estos actores, la presión ejercida sobre los importadores puede ser una estrategia muy redituable como alternativa a la búsqueda de normas legales de cumplimiento obligatorio.
Ocurre que las leyes no son la única manera de responder a riesgos genuinos. En Estados Unidos el enfoque predominante es el de promover la responsabilidad desde el sector privado, sin necesidad de exigirlo todo desde el Estado. Esta postura funciona, en buena medida, por la existencia de una “industria del juicio” tan eficiente, rápida y dura, que la mayoría de las empresas prefieren abrazar decididamente esos estándares como una forma de demostrar su compromiso con una gestión de riesgos responsable.
En Europa occidental, si bien hay una tendencia relativamente más estatista, también podemos encontrar ejemplo de estándares privados importantes cómo el Global GAP -derivada de las EurepGAP, creado por cadenas de supermercados para exigir buenas prácticas a los agricultores.
El auge de la Responsabilidad Social de las organizaciones también es una fuerza que opera en la misma dirección.
Tratándose de normas adoptadas libremente por los compradores y no impuestas por ningún gobierno, su uso o exigencia, al darse en el marco de negociaciones particulares, está completamente fuera del alcance de las reglas acordadas por los Estados tales cómo los acuerdos OTC (Obstáculos Técnicos al Comercio) y MSF (Medidas Sanitarias y Fitosanitarias) del sistema multilateral, o los capítulos correspondientes de los TLC y procesos de integración regional.
Por otro lado, en los casos en que sí se trata de normas legales, hay que advertir que a pesar de que la cuestión es abordada en ese tipo de negociaciones, la entrada en vigencia de tales acuerdos nunca da una solución definitiva, sino que crean pautas a seguir y mecanismos de solución de controversias. Estos asuntos requieren el sostenimiento constante de acciones de vigilancia, diálogo y evolución, y excediendo los campos de expertise de los ministerios de comercio o los cuerpos diplomáticos, obligan a involucrar a organismos técnicos especializados en disciplinas muy diversas, los cuales tendrán finalmente la última palabra o la capacidad de ser autoridad de aplicación en una materia específica.
Pero de una u otra forma, si este tipo de exigencias prosperan, ya sea por via legal o por práctica empresaria, es porque esas preocupaciones tienen raíces extendidas en sectores suficientemente amplios de la sociedad como para imponer sus puntos de vista.
En un mundo cada vez más sometido a las oscilaciones del voto y la opinión pública, influenciado por debates cada vez más horizontales en el ágora digital y con sanciones “morales” colectivas cada vez más fuertes (las llamadas “cancelaciones”), cabe esperar que este tipo de exigencias sigan presentándose en forma constante, y tienen alta probabilidad de subsistir y prosperar aún en un eventual escenario donde los aranceles de importación vayan perdiendo vigencia, como marca la tendencia de la política fiscal de largo plazo.
Desde la óptica de la empresa exportadora, da igual si esas preocupaciones son genuinas o excusas de un proteccionismo encubierto, o si son normas legales, decisiones libres del importador o preferencias de los consumidores. El impacto es mayor dificultad de acceso al mercado, y la necesidad de adaptación de bienes y servicios con su correspondiente costo, demora y desafío tecnológico.
Advertir sobre la realidad compleja y cambiante de las BPA es vital para lograr eficacia en el desarrollo de un proceso de inserción comercial internacional. La negociación de TLC puede inducir a creer que se remueven todos los obstáculos que se presentan para la integración de los mercados, pero si no se gestiona con visión estratégica el desafío de los BPA, se corre el riesgo de sufrir una nueva decepción sobre el proceso de apertura, con el consiguiente riesgo de una reversión del mismo, motorizada por los impactos sociales temporales que la propia dinámica acarrea casi inexorablemente.
A continuación repasaremos algunas tendencias en materia de BPA que consideramos importante observar.
El origen del movimiento ecologista tal cómo lo conocemos es frecuentemente situado en 1962 con la aparición de la obra “Primavera silenciosa” de Rachel Carson, aunque en 1961 ya se había creado la organización World Wildlife Fund para evitar la extinción de especies amenazadas. En tanto que movilización ciudadana, la primera de sus manifestaciones características tuvo lugar en octubre de 1969, cuando 7 mil personas bloquearon un paso fronterizo entre Estados Unidos y Canadá para rechazar las pruebas de armas nucleares en el archipiélago de las Aleutianas; de esa campaña surgiría Greenpeace en 1971.
No obstante el GATT de 1947 ya contemplaba en su Artículo XX (Excepciones generales), inciso b), la facultad de los países signatarios de adoptar medidas necesarias para proteger “la salud y la vida de las personas, los animales o para preservar los vegetales”, ya que era sabido que la circulación de material biológico era un riesgo importante para los ecosistemas, y por lo tanto para la producción de alimentos y otras actividades agropecuarias. El inciso g) relacionado a los recursos no renovables va en la misma dirección.
En particular el inciso b) fue el eje de dos de las controversias comerciales más interesantes de entre las planteadas en la OMC, y que abrieron una ramificación en el tipo de las normas técnicas que hasta la fecha, pensamos, no se ha desplegado en todo su potencial. Nos referimos a las controversias conocidas cómo “el caso atún-delfines” y “el caso camarones-tortugas”, y la novedad que trajeron a escena fue la aplicación de BPA basadas en normas “de proceso” y no “de producto”, es decir que la exigencia se centraba en la manera en que los productos eran obtenidos, y no en las cualidades de las mercancías que eran importadas.
Estos casos plantearon un interrogante novedoso. Estaba fuera de discusión que era lícito contar con BPA para asegurarse que los productos importados no ocasionaran perjuicios una vez ingresados al territorio del país del comprador, pero ¿en qué medida el Estado de un país importador podía establecer un requisito relativo al proceso de obtención de la mercancía a ser importada, considerando que dicho proceso transcurría fuera de su jurisdicción?
Dado que ambas controversias son ya muy antiguas y fueron reseñadas en varias oportunidades no vamos a adentrarnos en el detalle de cada caso. En síntesis, las técnicas de captura de atunes y de camarones producían mortandad de delfines y de tortugas marinas, respectivamente. En ambos casos la parte interpelada fue Estados Unidos por exigir que los importadores certificaran que en la captura de atunes y camarones se habían utilizado dispositivos que prevenían daños a las otras especies, que tienen estatus de protección por riesgo de extincón.
Básicamente el problema de fondo era que la redacción del inciso b) no aclaraba si las personas, animales o vegetales a proteger por la medida debían inexorablemente encontrarse dentro del territorio que la aplicaba. La duda podría hacerse extensiva a los intereses protegidos en los otros incisos del artículo XX: tesoros de valor artístico, histórico o arqueológico, la moral pública, etcétera.
La conclusión del caso de los camarones y las tortugas, y más recientemente en el segundo capítulo sobre los delfines y los atunes (2018), es que el artículo XX puede interpretarse en su sentido amplio, extendiendo la protección fuera de la jurisdicción del Estado aplicante. Como en el sistema de solución de controversias de la OMC la resolución de un caso no sienta jurisprudencia vinculante para los que se constituyan más tarde, aquella no es una postura definitiva sobre la materia en ese organismo, pero de una o de otra manera ya son dos casos que marcan un precedente.
Es notable que en posteriores procesos regionales de negociación los gobiernos han adoptado recaudos sobre esa posibilidad. De esta manera, podemos citar cómo ejemplo el Protocolo Adicional 61 del Acuerdo de Complementación Económica n° 35 (ACE 35) suscripto en 2018 entre Argentina y Chile contiene un capítulo sobre Ambiente que en su artículo 13.4, inciso 6 establece que “Ninguna disposición del presente capítulo se interpretará en el sentido de facultar a las autoridades de una Parte a realizar actividades de aplicación de la legislación ambiental en el territorio de la otra parte”.
Sin embargo, no todos los flujos de intercambio están cubiertos por este tipo de previsiones, y aun así, sabiendo las dificultades que enfrentan los mecanismos de solución de controversias, y que las preocupaciones ambientales siguen siendo relevantes para gran parte de la población, los productores y los exportadores no pueden despreciar estos asuntos.
Nuevas actividades económicas despiertan nuevos temores y en consecuencia, surgen nuevas barreras. Hasta hace pocos años podíamos decir que la industria del software no enfrentaba BPA relevantes, sin embargo hoy no estaría tan seguro. Al masificarse el uso de la “nube”, es decir el uso de software alojado en servidores remotos y el almacenamiento de datos en centros a los que se accede por Internet, algunos gobiernos empiezan a exigir que la información se conserve y se procese dentro del territorio.
Al margen de ello el nivel de dependencia que nuestra sociedad tiene respecto de los sistemas informáticos, y la facilidad con que pueden ser atacadas, fuerza la adopción de prácticas y mecanismos de ciberseguridad cada vez más estrictos.
Los servicios están expresamente excluidos del alcance del Acuerdo OTC de la Organización Mundial de Comercio, y el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) contiene en sus Articulos XIV y XIV bis disposiciones equivalentes a las de los Arts XX y XXI del GATT, avalando en el primero de ellos medidas:
“a) necesarias para proteger la moral o mantener el orden público,
b) necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales;
c) necesarias para lograr la observancia de las leyes y los reglamentos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo, con inclusión de los relativos a:
i) la prevención de prácticas que induzcan a error y prácticas fraudulentas o los medios de hacer frente a los efectos del incumplimiento de los contratos de servicios;
ii) la protección de la intimidad de los particulares en relación con el tratamiento y la difusión de datos personales y la protección del carácter confidencial de los registros y cuentas individuales;
iii) la seguridad;
(...)
Mientras que en el Art XIV bis se listan las “Excepciones relativas a la seguridad”:
“Ninguna disposición del presente Acuerdo se interpretará en el sentido de que:
a) imponga a un Miembro la obligación de suministrar informaciones cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad; o
b) impida a un Miembro la adopción de las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad:
i) relativas al suministro de servicios destinados directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas;
ii) relativas a las materias fisionables o fusionables o a aquellas que sirvan para su fabricación;
iii) aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional; o
c) impida a un Miembro la adopción de medidas en cumplimiento de las obligaciones por él contraídas en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.”
De todas maneras, en relación a este tema es importante insistir en la necesidad de tener una visión amplia sobre la cuestión y no enfocarse exclusivamente en las normativas de cumplimiento obligatorio.
En Estados Unidos ya hay una serie de recomendaciones de buenas prácticas (al respecto conviene tomer en cuenta al Cyber Readiness Institute, el National Institute of Standards and Technology (NIST), la Cybersecurity and Infrastructure Security Agency (CISA) y el U.S. Department of State’s Bureau of Cyberspace and Digital Policy) y, según es costumbre en ese mercado, probablemente se constituyan en el nivel mínimo de ciberseguridad que sea exigido por las empresas e instituciones para poder demostrar que actúan con la debida diligencia.
Tal como señalábamos en relación a los temas ambientales, independientemente de la forma en que se instrumente, se trata de preocupaciones que arraigan en la sociedad y por ende los sectores involucrados deben contemplarlos en el diseño de su oferta de bienes y servicios.
En los últimos años la llamada “guerra comercial” entre Estados Unidos y China ha puesto la lupa sobre distintas actividades justificándose en la seguridad nacional.
La restricción impuesta por Estados Unidos al uso de la red social de videos Tik Tok se basa en el riesgo para los datos personales así como la hipótesis de la utilización de esa plataforma para “operaciones psicológicas” que influencien la opinión pública, induciendo al voto o adoptar determinadas posturas politicas.
Por otro lado, el gobierno estadounidense ha adoptado una serie de medidas en relación al suministro de semiconductores, material clave en la fabricación de los microprocesadores que se encuentran dentro de cada dispositivo “Inteligente”, incluyendo al equipamiento bélico.
Tales casos que ocupan los principales títulos de noticias referidas a la guerra comercial no plantean exigencias de requisitos técnicos, sino directamente prohibiciones.
Sin embargo, en paralelo a la imposición de aranceles aduaneros y las prohibiciones, las BPA también estarían siendo usadas crecientemente cómo arma de la guerra comercial, registrándose un incremento del 14% en la cantidad de medidas notificadas a la OMC en el primer cuatrimestre de la administración Trump.
Si nos enfocamos en las notificaciones de las tres mayores economías, el alza fue de 16,6%, liderando Estados Unidos con 146 notificaciones, China con 100 y la Unión Europea con 35.
Es esperable que en el contexto actual este tipo de medidas encuentren un terreno fértil para extenderse en los mercados que tradicionalmente se caracterizaron por su nivel de exigencias técnicas, pero también en los países en desarrollo.
Desde la posición en que se encuentra Argentina en 2025, no hay mucho margen para dudar de que el futuro trae, en términos relativos, mayor apertura e inserción comercial.
En ese escenario, es vital que el empresariado piense sus productos y servicios para el mercado global, considerando desde el inicio los requerimientos actuales y los que pueden venir a futuro.
Lo ideal sería que los contemplaran no sólo en tanto que restricciones de acceso al mercado, sino como oportunidad de adquirir ventajas competitivas para lograr la preferencia de los compradores. Eso sería pasar de posiciones reactivas-adaptativas a proactivas y de vanguardia.
Ese cambio cultural puede ser un factor clave para el desarrollo productivo argentino, pero sólo con la actitud probablemente no alcance. Es necesario destinar recursos a la detección de tendencias y a la inversión en innovación para dar respuesta a ellas. Para lo primero, es decir para la identificación de oportunidades, hay un rol a jugar por parte de las instituciones sectoriales, tales cómo las cámaras empresarias y centros de investigación y formación.
Lo esperable es que las empresas tengan contemplada la actualización, mejora o renovación de su oferta periódicamente, y que en las sucesivas generaciones de productos y servicios se vayan incorporando nuevos atributos anticipándose a tales exigencias.
En ocasiones no habrá certeza sobre si una exigencia determinada se concretará. En esos casos al menos debería contemplarse la posibilidad al momento de diseñar un producto o servicio, para que, en caso de confirmarse el requerimiento, se pueda satisfacerlo con rapidez y sin necesidad de grandes cambios.
Es cierto que para implementar esos proyectos, el monto de inversión, agravado por la incertidumbre sobre la estricta necesidad o conveniencia, puede presentar una dificultad. La superación de esta necesidad puede adicionarse a las motivaciones por las cuales es necesario mejorar el financiamiento del sector privado, algo que depende en parte de la salida de la crisis macroeconómica y de las reformas estructurales tan esperadas, pero también los propios actores empresarios y sus asociaciones representativas podrían contribuir mediante una ingeniería institucional de proyectos asociativos que provea de laboratorios y centros de gestión del conocimiento para generar acciones colectivas que compartan los esfuerzos y socialicen los riesgos.
En algunos casos, como ocurre con los alimentos o productos para la salud, hay organismos estatales cuyo acompañamiento es indispensable.
En ese sentido, existe todo un campo de trabajo para negociaciones internacionales en esta materia, en cuanto a armonización, homologación o adopción de estándares comunes, y son procesos que pueden ser iniciados y conducidos a término con éxito de manera bilateral, sin requerir de la aprobación de los otros miembros del Mercosur. Procurar un enfoque común y una agenda compartida a nivel regional sería lo más eficiente desde ya, pero no es condición sine-qua-non.
Basta observar el camino recorrido por Brasil con Estados Unidos desde 2010 para superar BPA que generó diversas acciones de adecuación en sectores cómo maquinaria agrícola, equipamiento médico, derivados del petróleo y juguetes, para los productores brasileños, y acero, autopartes, muebles, confección y textiles para la industria norteamericana. NIST e INMETRO también han trabajado en el desarrollo de estándares para ambos países.
El diálogo público-privado es fundamental para identificar las oportunidades y amenazas en las cuales se deben enfocar los esfuerzos.
En defintiiva, tal cómo ocurre con otras tendencias de negocios, las empresas y las industrias (es decir, la acción colectiva de las empresas de un mismo sector) que logren adoptar un enfoque anticipatorio y alinear su estrategia seguramente podrán no sólo prevenir impactos negativos, sino también mejorar su posición competitiva en el plano doméstico tanto cómo en su proyección global.