Lo escrito en este Newletter del mes de mayo está basado en nuestro capítulo en el libro de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson (coordinadores), incluido más abajo en la sección Lecturas Recomendadas. Es un libro que contiene artículos de distintos especialistas presentados en el simposio “Mercosur 30 años: trayectorias, flexibilización e interregionalismo” realizado en forma virtual en Montevideo el 7, 8 y 9 de setiembre de 2021. El simposio fue organizado por las Universidades de la República (Udelar) de Uruguay, el Instituto Alemán de Estudios Globales y Regionales (GIGA) de Hamburgo, la Fundación Carolina de España y la Fundación EU-LAC con sede central en Hamburgo.
Es el mencionado un capítulo en el que retomamos ideas incluidas en trabajos previos publicados en distintas oportunidades. Algunas las retomamos en esta ocasión.
Una idea central es que nuevas realidades internacionales, tanto en el plano global como en el de cada una de las distintas regiones, están generando la necesidad de adaptar métodos de trabajo e instituciones que se emplean en el trabajo conjunto de los países y muy en especial en la cooperación con países con los que se comparten una misma región.
Para mejor entender el debate sobre los métodos del trabajo conjunto entre los países miembros del Mercosur, así como también sobre el futuro desarrollo del proceso de integración regional, es recomendable remontarse a sus momentos fundacionales. Es en las raíces donde se encontrarán algunas explicaciones del derrotero seguido por las negociaciones comerciales internacionales en las que nuestro país participa, tanto en el plano regional como en el global y en las negociaciones con la Unión Europea.
La idea estratégica fundacional fue la de formar una unión aduanera y luego un mercado común, a fin de abrirse al mundo y de negociar juntos especialmente con los EEUU y con la UE, y en el marco de la ALADI. Y también con otros países. Eso explica la definición incluida en el Tratado de Asunción, de un arancel externo común “que incentive la competitividad externa”. Es un enfoque que está presente desde su origen en la idea de transformar el proceso bilateral de integración iniciado en la década del 80 por la Argentina y el Brasil, abarcando luego a Chile, además de Uruguay y Paraguay.
La fundacional era una idea clara: profundizar la integración para crear un entorno regional creíble y favorable a procesos internos valiosos –en lo político, la democracia; en lo económico, la transformación productiva; en lo social, la equidad-, y a requerimientos de inserción competitiva en el mundo y a la atracción de inversiones que permitiera a los socios ser una parte activa de la internacionalización de la producción global.
El Mercosur, aparece entonces como un eje vertebral de la idea de una sólida alianza estratégica –abierta al mundo- entre las dos principales economías sudamericanas, a la que se sumaron Paraguay y Uruguay. Crear una plataforma común para competir y negociar en el mundo era y sigue siendo la razón de ser del proyecto lanzado en junio de 1990 en Buenos Aires y asentado sobre los progresos alcanzados en la etapa del proyecto bilateral entre la Argentina y el Brasil (PICAB), iniciado en 1986. Y la idea fundacional era y sigue siendo, constituir así un “núcleo duro” que facilitara mediante la integración económica, la estabilización política y el desarrollo económico y social de todo el espacio sudamericano.
Dos ideas quedaron vinculadas desde el inicio. Una era la conformación de un espacio de integración en el Sur de las Américas, abierto a los países sudamericanos, e inserto en el contexto de la ALADI. Otra era la de la inserción conjunta en las negociaciones más amplias del libre comercio hemisférico, iniciativa lanzada a principios de 1990 por el Presidente Bush de los EEUU. Tal vinculación queda más en evidencia aún, en la reunión ministerial de Brasilia (30 de julio y 1° de agosto de 1990), en la que además de Brasil y la Argentina, participaron el Uruguay y Chile. En ella se acuerdan los lineamientos básicos de la estrategia a seguir. En lo regional conformar una unión aduanera como paso previo a un mercado común. En lo hemisférico negociar juntos el desarrollo aún incierto de la propuesta americana. Luego se suma Paraguay, que recién había iniciado el camino a su institucionalización democrática. En cambio Chile da luego las razones por las que no podría participar, posición que fue entendida por los otros países.
Tales elementos se suman en la definición política de la idea estratégica original –al menos en su componente económico y comercial-. Han sido y siguen siendo partes indisociables del paquete negociador fundacional. Ellos son el acceso irrestricto a los respectivos mercados para todos los bienes –y en una segunda instancia, explícitamente contemplada en el Tratado, para los servicios y demás factores de la producción-; en segundo lugar, un arancel externo común funcional a la apertura de los respectivos mercados al comercio mundial, y en tercer lugar, negociar juntos, incluso con los demás socios de la ALADI, y entre otros, con los EEUU y con la UE. Los tres elementos reconocen un supuesto central y explícito en el planteamiento original: la coordinación macroeconómica entre los socios. De allí que pueda sostenerse que en el planteamiento estratégico fundacional, el Mercosur y la integración hemisférica –junto con el libre comercio al menos con Europa- fueron concebidos como dos caras de una misma moneda.
Pero a la vez, resulta claro del momento fundacional, que el pacto asociativo del Mercosur se asentaba en la idea de que todos los socios tendrían garantizado llegar finalmente al acceso a un mercado de más de doscientos millones de consumidores, no sólo para los bienes pero también para los servicios. Tal objetivo suponía que debían desarrollarse disciplinas colectivas macroeconómicas, sectoriales y comerciales externas.
Entendemos que remontarse a las raíces de un proceso de integración es recomendable, pues en muchas de las posiciones que se adoptan hoy por protagonistas significativos, parece observarse una tendencia a subestimar los antecedentes que explican los compromisos asumidos, o a confundir la secuencia de los eventos y su concatenación.
Las discontinuidades en los caminos previamente definidos -sin que necesariamente respondan a nuevas realidades-, podrían afectar la credibilidad internacional de los países del Mercosur, reduciendo drásticamente la eficacia del proyecto común en la dura competencia mundial por la atracción de inversiones productivas, y afectando su calidad de interlocutor válido para encarar complejas negociaciones comerciales internacionales. Tienen en particular, un alto costo económico –aunque imperceptible en el corto plazo- en el desestimulo a las inversiones productivas y en las decisiones de localización industrial.
Más de treinta años después parece ser indiscutible que el Mercosur está necesitando ser modernizado y adaptado en sus objetivos y métodos de trabajo a los tiempos actuales y a los del futuro. .De hecho está travesando un momento delicado en que su credibilidad está afectada y en el que, incluso, se suele poner en duda su subsistencia.
Los problemas que enfrenta son, en buena medida, efectos de cambios que se han operado desde su creación en la realidad global y en la regional. Y también de dificultades que suelen afectar las prioridades de sus países miembros. Pero también pueden ser la resultante de los métodos de trabajo que se emplean en el accionar conjunto de los socios y, en particular, para la adopción de sus decisiones formales que requieren consenso.
Tres opciones se observan como factibles para encarar los problemas que confronta hoy el Mercosur. Las tres son viables, pero sus consecuencias directas o indirectas podrían ser muy diferentes.
Una primera opción sería reconocer la eventual obsolescencia del Mercosur, y el país que así lo considere apropiado podría ganar independencia a través de la denuncia del Tratado constitutivo, conforme a lo previsto en su capítulo V°. Sería el equivalente a lo que fue para Gran Bretaña la opción “Brexit”. Es ésta una experiencia que podría indicar que los costos de la “desintegración” podrían ser para un país concreto incluso más altos que los de la “integración”.
Una segunda opción sería encarar el proceso de modificaciones de sus reglas de juego fundamentales y más en concreto las del Tratado de Asunción, y en particular las de sus artículos 1, 2 y 5, entre otros. Es una opción con plazos y resultados inciertos, que podría tener costos políticos elevados y diferentes en cada país, ya que requeriría la aprobación de los respectivos parlamentos. Eso puede tornar a esta opción como poco recomendable en la política real de cualquier país.
Y una tercera opción sería que los cuatro países miembros acuerden políticas y métodos de trabajo conjunto orientados a extraer un pleno aprovechamiento efectivo de las reglas constitutivas vigentes, sin necesidad de recurrir a sus eventuales modificaciones y sin perjuicio que incluso pudiera ser conveniente luego impulsar nuevas reglas constitutivas. Parecería ser una opción más recomendable para cualquiera de los países cuyos gobiernos pudieran tener dudas sobre los costos que supondría tener asegurado el apoyo parlamentario con respecto a la segunda opción.
En el marco de esa tercera opción, sin ser los únicos, en tres planos podría intentarse introducir mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del Mercosur. Serían, por lo demás, mejoras que no requerirían necesariamente reformas del Tratado de Asunción ni del Protocolo de Ouro Preto.
El primer plano sería el de la concertación de intereses nacionales, que es necesaria para lograr la adopción por consenso de decisiones conjuntas de los miembros del Mercosur, que efectivamente luego penetren en la realidad y que puedan ser eficaces. Concretamente lo que se propone sería encarar una iniciativa orientada a fortalecer en los hechos las funciones de la denominada Secretaría Administrativa, especialmente en relación al proceso de preparación técnica y de adopción de decisiones conjuntas que requieren el consenso de todos los socios. Se procuraría así fortalecer su capacidad para facilitar, con sus aportes e iniciativas, la compleja tarea de concertar intereses y prioridades de cada uno de los socios en la adopción de decisiones del Consejo que requieren consenso.
Ello no supondría abrir un debate sobre eventuales funciones supranacionales de la Secretaria del Mercosur. Es decir, aquellas que implicarían que quienes las cumplen se consideren que están por encima de los respectivos Estados nacionales. Pero si requeriría otorgar a la Secretaría la capacidad técnica necesaria que le permitiera facilitar la compleja tarea de concertar las diversas posiciones de los países miembros, en particular respecto a las decisiones que deben ser adoptadas por consenso. Ayudar a construir tales consensos sería entonces un papel fundamental de una Secretaría del Mercosur fortalecida. Ello implicaría además desarrollar un papel activo de la Secretaría en el armado de redes de instituciones académicas y de reflexión técnica, en las que participen especialistas de los países miembros, y también de organismos internacionales que operan en la región, y entre otros la CEPAL y el INTAL.
En principio, la Secretaría del Mercosur ya tiene una modalidad de organización que le permitiría cumplir con una función como la señalada. Fortalecer su papel en el aporte de experiencia, información e inteligencia que requiere concertar la diversidad de intereses y visiones de sus países miembros, y así lograr el necesario consenso para la adopción de sus decisiones, es algo valioso que puede contribuir a acrecentar el papel del Mercosur en el desarrollo productivo y en la estrategia de inserción internacional de sus países miembros.
Los otros planos que sólo enunciamos en esta oportunidad, son dos. Uno es el de los acuerdos sectoriales previstos en el artículo 5° inciso d) del Tratado de Asunción y reglamentados en la Decisión N° 3 de 1991. Hay que abordarlo junto con el instrumento de los acuerdos de alcance parcial previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, vinculándolos con otro aspecto relevante de la estrategia de integración del Mercosur, que es el de la acción conjunta con los países de la Alianza del Pacífico y con otros países de la región latinoamericana. Y el otro plano es el de la plena incorporación en la agenda de trabajo del Mercosur de cuestiones que han adquirido una mayor relevancia en los últimos tiempos y, en particular, las referidas al cambio climático.
Los planos mencionados deberían ser abordados simultáneamente con una estrategia ambiciosa de negociaciones comerciales con una gama amplia de países desarrollados y en desarrollo. En tal estrategia debería incorporarse desde el comienzo, la negociación de los denominados acuerdos de libre con los principales mercados del mundo (especialmente los EEUU y China) y la culminación del acuerdo aún pendiente con la UE.
-Actis, Esteban; Creus, Nicolás, “La Disputa por el Poder Global. China contra Estados Unidos en la crisis de la pandemia”, con Prólogo de Andrés Malamud, Capital Intelectual, Buenos Aires 2020.
-Baldini, Gianfranco; Bressanelli, Edoardo; Massetti, Emanuele, “The Brexit Effect. What Leaving the EU Means for British Politics”, Routledge, London-NY, 2023.
-Barrego, Viviana, “Flexibilización del Mercosur o rupture?”, en las ps 137-146 del libro citado más abajo de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson.
-Bartesaghi, Ignacio, “Uruguay y el Mercosur”, en las ps 147-159 del libro citado más abajo de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson.
-Basedow, Robert, “East Asia Needs to tap into plurilateralism’s potential”, EastAsiaForum, 22 april 2023, en www.eastasiaforum.org.
-Bell, Daniel A. “The Dean of Shandong. Confessions of a Minor Bureaucrat at a Chinese University”, Princeton University Press, Princeton & Oxford, 2023.
-Briceño Ruiz, José, “La flexibilización del Mercosur”, en las ps 111-129 del libro citado más abajo de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson.
-Caetano, Gerardo; Hernández Nilson, Diego (coordinadores), “30 años del Mercosur. Trayectorias, Flexibilización e Interregionalismo”, Ciencias Sociales, Universidad de la República; Fundación EU-LAC; Fundación Carolina; GIGA, Montevideo 2022.
-Gomez Saraiva, Miriam, “Avances y límites de un Mercosur a los 30 años”, en las ps. 61-64 del libro citado de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson.
-Hernández Nilson, Diego, “La supervivencia del Mercosur: entre la aberración institucional y el regionalismo populista”, en las ps 89-98 del libro citado más de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson.
-INTAL – BID, “Conocimiento de Exportación: La Era de los Servicios en América Latina”, I & C N° 48, Año 26, Noviembre 2022.
-Ismard, Paulin (direction); Rossi, Benedetta; Vidal, Cécile (coordination); Chevaleyre, Claude (colaboration), Miano, Léonora (epilogue), “Les Mondes de L’Esclavage. Une Histoire Comparée”, Editions du Seuil, Paris 2021.
-Malamud, Andrés, “Treinta años de Mercosur: entre flujos declinantes y reglas deficientes”, en las ps. 83-88 del libro citado más arriba de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson.
-Malamud, Andrés, “Diccionario Arbitrario de Política”, Clave Intelectual, Buenos Aires 2023.
-Martín Jimenez, Cristina, “La Tercera Guerra Mundial ya está aquí”, Editorial Planeta, Barcelona 2021.
-Masi, Fernando, “Paraguay y los treinta años del Mercosur”, en las ps. 65-70 del libro citado más arriba de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson.
-Menem, Eduardo; Corach, Carlos (compiladores), “Los Noventa. La Argentina de Menem”, Sudamericana, Buenos Aires 2021.
-Nolte, Detlef, “El acuerdo de asociación entre la UE y el Mercosur”, en las ps 187- 206 del libro citado de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson.
-Onuki, Janina, “Los cambios internacionales y el futuro del Mercosur”, en las ps 55-59 del libro citado más arriba de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson.
-Pastoriza, Elisa; Torres, Juan Carlos, “Mar del Plata. Un Sueño de los Argentinos”, Edhasa, Buenos Aires 2019.
-Peixoto, Juliana, “Reflexiones sobre la flexibilización del Mercosur”, en las ps. 131-135 del libro citado más arriba de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson.
-Peña. Félix, “Las virtudes de Sudamérica, una región de paz, diversidad y recursos naturales”, Suplemento Comercio Exterior de La Nación, 30 de marzo 2023, p.3.
-Peña, Félix, “Comentarios y sugerencias para la construcción de un Mercosur más eficaz y creíble”, en las ps. 227-234 del libro de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson citado más arriba.
-Piero, Pennetta, “Il Regionalismo Multipolare Asiatico. Contributo al diritto della cooperazione instituzionalizzata fra Stati”, G.Giappichelli Editore, Torino 2003.
-Piketty, Thomas, “Une Breve Histoire de L’Égalité”, Editions du Seuil, Paris 2021.
-Piñeiro, Martín; Vallés Galmés (coordinadores), “Geopolítica de los Alimentos. Intereses, actores y posibles respuestas del Cono Sur”, Teseo, Bs.As 2020.
-Priestland, David, “Merchant Soldier Sage. A New History of Power”, Penguin Books, New York 2014.
-Rivarola Puntigliano, Andrés, “El Mercosur y la Geopolítica de Integración”, en las ps 71-81 del libro de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson.
-Sanahuja, José Antonio, “30 años de Mercosur; resiliencia y oportunidad para las relaciones UE-América Latina”, en las ps 207-217 del libro de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson citado más arriba.
-Stuenkel, Oliver, “Post Western World, How Emerging Powers are Remaking Global Order”, Polity Press, Cambridge-Malden, 2016.
-Stuhldreherm Amalia, “Acuerdos y desacuerdos UE-Mercosur. Muchos años de febriles miradas y el desafío del futuro”, en las ps. 219-225 del libro de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson citado más arriba.
-Tussie, Diana, “Las trayectorias del Mercosur: su inserción en un mundo que no para de cambiar”, en las páginas 45-53 del libro de Gerardo Caetano y Diego Hernandez Nilson, citado más arriba.
Williams, David Henry, “How Brexit will Make You Millions”, D.W.Publishing, UK, Second Edition, 2023.